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SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1517/2002-R
Sucre, 13 de diciembre de 2002

Expediente: 2002-05403-10-RAC
Distrito: Santa Cruz
Magistrada Relatora: Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

En revisión la Sentencia de 14 de octubre de 2002, cursante a fs. 79 y 80, dictada por la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Edgar Ribera Nasica contra Miguel Ángel Fernández, Aydeé Vásquez Jiménez, miembros de la Comisión Sumariante, Gabriel Arteaga Cabrera y Vicente Gutiérrez Gutiérrez, Gerente General y Administrador Regional de Santa Cruz de la Caja Nacional de Salud (CNS), alegando la vulneración de los derechos reconocidos por los arts. 7-d), j), 156, 157 de la Constitución Política del Estado (CPE) y los principios establecidos en los arts. 7-I-a), c), II-a), c), d) y 17 del Estatuto del Funcionario Público (EFP).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso.

I.1.1 Hechos que motivan el recurso.

En la demanda presentada el 7 de octubre de 2002 (fs. 31 a 33), el recurrente expresa que fue designado Jefe Médico Regional de la Caja Nacional de Salud por el Directorio de esa entidad, en 28 de agosto de 1997, habiendo desempeñado su cargo en forma profesional, idónea y transparente. Por memorando 1617 de 1 de julio de 2002, la Gerencia General de la CNS dispuso se instaure proceso administrativo en su contra, juntamente con otros funcionarios, por lo que la Sumariante Mariana E. Sánchez dictó el Auto de 10 de julio de este año, mediante el que se lo citó y emplazó para que preste su declaración informativa respecto de supuestas faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones traducidas en incumplimiento de obligaciones funcionarias, abuso de confianza y defraudación, tipificadas en los arts. 113, 119-c) y f) del Reglamento Interno de Personal y 16-e) de la Ley General del Trabajo (LGT), 9-e) de su Decreto Reglamentario, 590-d) del Código de Seguridad Social CSS) y 29 de la Ley SAFCO. Dicha declaración la prestó el 11 del mismo mes.

Relata que el 12 de julio, la Sumariante determinó el cambio temporal de sus funciones de Jefe Médico Regional a Médico Pediatra con el mismo nivel e ítem y, que por escrito de 22 de julio solicitó la nulidad del sumario por vulneración a su derecho a la defensa, ya que en el Auto de Inicio de Proceso no se mencionó en forma individualizada los cargos que se le imputan, la época en que supuestamente se cometieron y la función que ocupaba, sin que nunca se decrete nada al respecto, ya que ni siquiera existía resolución del proceso, pese a haber transcurrido más de dos meses de su instauración.

Arguye que en el proceso referido no se han respetado los plazos procesales que señala el DS 23318-A, pues el término de prueba comenzó a correr después que prestó su declaración informativa, o sea el 12 de julio, concluyendo el 25 de ese mes, y la resolución debió emitirse máximo hasta el 1 de agosto, todo de acuerdo al art. 22 del Decreto anotado.

Explica que el Gerente General de la CNS, por oficio de 25 de septiembre, comunicó al Administrador Regional que la suspensión de su cargo se mantendría hasta que la Comisión Sumariante pronuncie resolución, usurpando así las funciones de la mencionada Comisión que es la única que puede determinar cualquier medida precautoria.

I.1.2 Derechos y garantías supuestamente vulnerados.

El actor estima que se han vulnerado los derechos reconocidos por los arts. 7-d), j), 156, 157 CPE y los principios establecidos en los arts. 7-I-a), c), II-a), c), d) y 17 EFP.

I.1.3 Autoridades recurridas y petitorio.

De acuerdo a lo expuesto, interpone recurso de amparo constitucional contra Miguel Ángel Fernández, Aydeé Vásquez Jiménez, miembros de la Comisión Sumariante, Gabriel Arteaga Cabrera y Vicente Gutiérrez Gutiérrez, Gerente General y Administrador Regional de Santa Cruz de la Caja Nacional de Salud (CNS), pidiendo se decrete su procedencia, se declare la caducidad del sumario administrativo por haber perdido jurisdicción y competencia el Tribunal Sumariante, y se disponga la restitución a su cargo de Jefe Médico Regional.

I.1.4 Retiro de demanda contra uno de los co-recurridos.

A través del memorial de 7 de octubre de 2002 (fs. 37), el recurrente retiró la demanda contra Vicente Gutiérrez Gutiérrez, ratificándola en contra de los demás co-recurridos, siendo aceptado el mencionado retiro por Auto de 9 de octubre (fs. 38)

I.2 Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional.

En 14 de octubre de 2002 se realizó la audiencia pública, conforme se advierte del acta que cursa de fs. 76 a 78, con la presencia de ambas partes.

I.2.1 Ratificación del recurso.

El abogado del recurrente ratificó los términos de la demanda.

I.2.2 Informe de los recurridos.

En el informe escrito que corre de fs. 71 a 74, la co-recurrida Aydee Vásquez Jiménez, Jefa Nacional a.i. del Departamento Jurídico de la CNS, por si y en representación del Gerente General de la citada Institución, expresa lo siguiente: a) a través del memorando 1617 de 2 de julio de este año, el Gerente General de la CNS, instruyó la instauración de procesos administrativos internos contra varios funcionarios que participaron en la compraventa de inmuebles y arrendamiento de equipos médicos para la Caja, designándose como Sumariante a Miguel Ángel Fernández Caballero, ex-Jefe del Departamento de Recursos Humanos y a su persona, como Abogada Secretaria; b) el recurrente estuvo sometido a "las dos comisiones Sumariantes y por distintos conceptos"; c) el 11 de julio prestaron sus declaraciones los funcionarios sometidos a proceso, entre ellos, el recurrente, a quien se advirtió que tenía 10 días hábiles para presentar sus descargos; d) el Sumariante, con la facultad que le confiere el art. 21-b) del DS 23318-A, dispuso el cambio temporal de funciones de Edgar Rivera Nasica, sin modificación de ítem ni nivel salarial, para que se desempeñe como Médico Pediatra, con el sueldo de Jefe Médico, mientras dure el proceso; e) dentro del plazo legal, el Sumariante dictó la Resolución correspondiente, pero no fue notificada a Edgar Rivera Nasica porque estaba gozando de vacación, dejando encomendada a Asesoría Legal que lo haga a su retorno; f) cuando el recurrente volvió de sus vacaciones, a sabiendas que el Sumariante dispuso su cambio temporal de funciones, pretendió seguir desempeñando el cargo de Jefe Médico y por este motivo el Gerente General por memorando 2490 de 25 de septiembre, "ratificó" la referida medida precautoria; g) el art. 16 del DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, de 29 de junio de 2001, prevé la figura de la prescripción y no así de la caducidad, por lo cual el petitorio del recurrente carece de base legal, además, si existiera prescripción tendría que ser el Sumariante quien se pronuncie al respecto, y no el Tribunal de amparo; h) "el Dr. Rivera tenía la vía judicial expedita como medio o recurso de defensa cual es el proceso de reincorporación ante el Juez del Trabajo y Seguridad Social". Pidió se declare improcedente el recurso.

I.2.3 Resolución.

La Sentencia de 14 de octubre de 2002, cursante a fs. 79 y 80, pronunciada por la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz, declara PROCEDENTE el recurso, disponiendo "la restitución del recurrente a su puesto de trabajo, garantizándosele el ejercicio de su derecho de defensa dentro de los márgenes del debido proceso", con estos fundamentos: 1) la base de este recurso es la presunta falta de emisión de resolución en el proceso administrativo seguido contra el recurrente; al respecto, los recurridos han presentado una copia de una Resolución dictada en 24 de julio de este año, pero la nota de 25 de septiembre suscrita por el Gerente General de la CNS, indica que "mientras no se conozca la Resolución del Sumariante", el recurrente debía permanecer en su puesto de base, lo que implica que tal Resolución no fue emitida en la fecha que lleva o que el Gerente General no la conocía, "lo cual no se puede creer, al estar esa autoridad haciendo conocer mediante ese oficio, determinaciones que afectarían la actividad laboral" del actor y que tenían directa relación con el proceso interno; 2) se tiene la convicción que no se cumplió el plazo de cinco días que señala el art. 22-c) del DS 23318-A, para dictar resolución en el proceso administrativo, de lo que se concluye que los recurridos "han incumplido flagrantemente" dicha norma, vulnerando con ello la garantía del debido proceso y la seguridad jurídica, a más de prolongar injustificadamente una medida precautoria.

II. CONCLUSIONES

Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:

II.1 Edgar Rivera Nasica presta servicios en la CNS desde el 16 de octubre de 1972, habiendo ocupado diversos cargos. El último de ellos fue de Jefe Médico Regional a partir del 1 de septiembre de 1997, "por instrucciones de las autoridades ejecutivas de la Institución", según reza el Certificado de agosto de 2001 (fs. 1).

II.2 El Gerente General de la CNS, por memorando 1617 de 1 de julio de 2002 (fs. 3 a 5), dispuso el viaje de una comisión de funcionarios de esa Institución a la Administración Regional de Santa Cruz, a objeto de levantar proceso administrativo contra los empleados que hubieran tenido participación en los actos allí consignados.

II.3 En 10 de julio de 2002 (fs. 6), Mariana E. Arias Sánchez, como Sumariante, y José Carlos Romero Vera, instauraron proceso administrativo interno contra Salomón Guido Pizarro, Edgar Rivera Nasica y Benito Gonzáles Noya, "por faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones traducidas en incumplimiento de obligaciones funcionarias, abuso de confianza y defraudación", citándolos para que presten sus declaraciones informativas desde el 11 de julio.

II.4 Miguel Ángel Fernández Caballero y Aydée Vásquez Jiménez emitieron otro "Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo", que no está fechado (fs. 7), por las mismas conductas y contra los mismos funcionarios, que fueron citados igualmente para que presten sus declaraciones desde el 11 de julio.

II. 5 En 11 de julio, a horas 10:00, el actor prestó su declaración ante la Comisión Sumariante conformada por Miguel Ángel Fernández Caballero y Aydée Vásquez Jiménez. El mismo día, a horas 17:00 (fs. 8 y 9), Edgar Rivera Nasica prestó su declaración informativa ante la Comisión Sumariante compuesta por Mariana Arias y José Carlos Romero.

En ninguna de las actas respectivas -contrariamente a lo sostenido por la recurrida Aydée Vásquez- consta que los Sumariantes hayan advertido a los procesados que tenían el término de diez días para ofrecer la prueba que estimen pertinente.

II.6 El 12 de julio (fs. 10), los dos Sumariantes y Secretarios, es decir, Miguel Ángel Fernández Caballero, Mariana Arias Sánchez, Aydée Vásquez Jiménez y José Carlos Romero Vera, determinaron, mediante memorando, el cambio temporal de funciones del ahora recurrente, de Jefe Médico Regional a su cargo de base de Médico Pediatra, sin modificación de ítem ni nivel salarial, mientras concluya el proceso interno administrativo.

II.7 En 12 de julio de 2002 (fs. 63 vta.), se abrió el término de prueba de diez días. Empero, en el expediente recibido en este Tribunal, no se evidencia notificación alguna con esa determinación.

II.8 Por escrito de 22 de julio (fs. 25 y 26), el recurrente solicitó la nulidad del sumario administrativo, por cuanto -a decir suyo- se le habría coartado el derecho a la defensa por no haber determinado en forma individualizada los cargos que se le imputan, ni se menciona el tiempo en que se habrían cometido. No existe en el cuaderno remitido a este Tribunal, decisión alguna que hubiera tomado la Comisión Sumariante al respecto.

II.9 De acuerdo a la literal de fs. 27, en 24 de julio el recurrente salió de vacación hasta el 20 de septiembre.

II.10 Mediante nota de 25 de septiembre (fs. 29), el Gerente General de la CNS, hizo conocer al Administrador Regional de Santa Cruz, que "entre tanto se pronuncie el Sumariante en el proceso administrativo interno instaurado en contra del Dr. Edgar Rivera Nasica, se mantiene la suspensión del ejercicio en las funciones de Jefe Médico Regional que desempeñó anteriormente. En consecuencia, mientras se conozca la Resolución del Sumariante, el Dr. Edgar Rivera Nasica, después del goce de sus vacaciones sólo podrá restituirse a su cargo de base" (sic).

Esta nota le fue remitida al recurrente por el Administrador Regional de la CNS de Santa Cruz el mismo día (fs. 28).

II.11 De fs. 50 a 61 cursa una Resolución, fechada en 24 de julio de 2002, emitida por Miguel Ángel Fernández Caballero y Aydée Vásquez Jiménez, en la que se declara probada la denuncia formulada contra el recurrente y los demás funcionarios sometidos a proceso, imponiéndoles la sanción de retiro de la Institución sin derecho a beneficios sociales, a excepción de sus quinquenios consolidados.

No consta notificación alguna con dicho fallo al recurrente, a los co-procesados ni a la máxima autoridad ejecutiva de la CNS, únicamente la nota de 14 de octubre (fs. 62), en la que el Asesor Legal Regional de la CNS comunica a la Jefa del Departamento Jurídico de la CNS, que no se pudo notificar a Edgar Rivera Nasica, que fue buscado "viernes y sábado" por los procuradores de esa Oficina.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El presente amparo es planteado por Edgar Rivera Nasica, alegando que en el proceso administrativo interno que se le instauró en la CNS, se han cometido estas irregularidades: a) solicitó la nulidad de obrados porque el Auto Inicial no individualiza los cargos y faltas que se atribuyen a cada uno de los funcionarios comprendidos en él, como tampoco se dice cuándo se habrían cometido, pero su petitorio no mereció decreto alguno; b) el cambio temporal de funciones fue dispuesto por el Sumariante al iniciar el proceso, pero el Gerente General, usurpando sus funciones, determinó que dicha medida debe continuar hasta que se emita Resolución en el proceso; c) no se han respetado los plazos que señala el DS 23318-A para cada etapa del proceso, no habiéndose dictado sentencia pese a que la instauración del sumario fue en julio de este año. Corresponde analizar si tales extremos dan lugar al otorgamiento de la tutela que brinda este recurso extraordinario.

III.1. El Reglamento de Procesos Internos de la CNS, aprobado y puesto en vigencia por el Directorio de la misma en 9 de marzo de 1995, en su art. 2 establece que la comisión de faltas, hechos ilícitos e irregularidades en el ejercicio de sus funciones, dará lugar a la sustanciación de proceso interno para establecer responsabilidades contra los autores, cómplices y/o encubridores.

El art. 3 de dicho Reglamento determina que la CNS, en cumplimiento del art. 29 de la Ley 1178 y el DS 23318-A, de 3 de noviembre de 1992 que aprueba el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, tiene la obligación de instaurar procesos internos cuando el trabajador dependiente de la CNS incurra en uno o varios hechos descritos en el artículo 1 de ese Reglamento.

El Tribunal Sumariante, conforme lo dispone el art. 5 del Reglamento de Procesos Internos de la CNS, en las Administraciones Regionales y Agencias Distritales estará constituido por un Presidente, que será el Jefe de Servicios Generales o el Jefe Médico Regional o su representante; el Jefe Regional de Personal en calidad de Vocal; un representante sindical (CASEGURAL o SIMRA, según corresponda), en calidad de veedor y el Asesor Legal como Secretario. En caso de que algún miembro del Tribunal estuviese implicado directa o indirectamente en la denuncia o tuviese algún impedimento legal, éste deberá ser reemplazado por otro funcionario designado expresamente para el efecto, por la instancia correspondiente.

Los arts. 6 a 11 del mencionado Reglamento señalan el procedimiento que el Tribunal Sumariante debe seguir en la sustanciación del proceso administrativo interno, que concuerdan plenamente con el determinado por el DS 23318-A, en cuanto a la forma y plazos.

En ese sentido, es menester recordar que el Decreto indicado, en su art. 12, modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001, prevé que la autoridad legal competente para tramitar y resolver el proceso administrativo interno es: "a) la prevista en las normas específicas de la entidad, o en su defecto, el servidor público designado por el máximo ejecutivo en la primera semana hábil del año". En el caso de la CNS -como se ha analizado- el Reglamento de Procesos Internos dispone la conformación del Tribunal Sumariante respectivo.

El art 22-b) de este Decreto fija en diez días hábiles el término de prueba, que serán computables a partir de la notificación al procesado o procesados. Se entiende que tal notificación es aquella que se practica con el decreto o auto que determine la apertura del plazo probatorio. Asimismo, el inciso c) -al igual que el art. 9 del Reglamento de Procesos Internos de la CNS- fija en cinco días el término en el que el Sumariante debe dictar la resolución en el caso que se trate.

III.2. En el caso sometido a examen, se evidencia que inexplicablemente se constituyeron dos Tribunales Sumariantes que instauraron dos procesos contra Edgar Ribera Nasica; los mismos no fueron conformados de acuerdo a lo establecido por el art. 5 del Reglamento de Procesos Internos de la CNS, pues solamente contaron con un Sumariante y un Secretario.

Asimismo, en el proceso administrativo abierto por Miguel Ángel Fernández Caballero y Aydée Vásquez Jiménez, se ha constatado que no se notificó a los procesados -y, en concreto, al recurrente- con el Auto de apertura del término probatorio, por lo que dicho plazo no podía haber comenzado a correr, ya que los diez días de prueba se computan desde la notificación al procesado precisamente con la apertura de ese término. Igualmente se evidencia que no se tramitó conforme a derecho la solicitud de nulidad que presentó el recurrente, ya que ni siquiera mereció decreto alguno.

A más de las irregularidades anotadas, en cuanto al reclamo principal efectuado por Edgar Ribera Nasica, se tiene que aún en el caso que se tome como inicio del cómputo del término de prueba -que no es lo correcto- la fecha en que el actor prestó su declaración, que fue el 11 de julio, el plazo habría fenecido el 25 de julio debiendo dictar resolución hasta el 1 de agosto (cinco días hábiles desde el fenecimiento del término de prueba); empero, en la nota de 25 de septiembre remitida por el Gerente General de la CNS al Administrador Regional de la misma en Santa Cruz, claramente se demuestra el desconocimiento total por parte de esa autoridad de la emisión de la Resolución que aparece fechada en 24 de julio, debiendo tomarse en cuenta que el recurrente se reincorporó a la CNS, el 20 de septiembre, después de usar sus vacaciones, el 7 de octubre planteó el presente amparo constitucional y en la representación de 14 del mismo mes (habiendo sido notificados los demandados, con el recurso, el 10 de octubre), el Asesor Legal Regional de la CNS hace saber al Jefe del Departamento Jurídico que "se buscó" al ahora recurrente "viernes y sábado", sin ser habido, de todo lo cual se concluye que la Resolución fechada en 24 de julio no fue emitida el día que indica, caso contrario, habría sido notificada a la máxima autoridad ejecutiva de la Caja antes del 25 de septiembre, que es la fecha de la nota en la que expresa que se mantendría el cambio de funciones del actor "mientras se conozca la Resolución del Sumariante", es decir que la mencionada Resolución fue elaborada después de la citación con el presente recurso, caso contrario no se puede explicar la demora -injustificable- en la notificación al recurrente cuando retornó de sus vacaciones y asumió sus funciones en 20 de septiembre, ya que no existía ningún motivo para que desde entonces, hasta el 14 de octubre (cuando se representa que el actor fue buscado el fin de semana anterior), se espere para hacerle saber el fallo que contiene determinaciones trascendentales para su carrera y para la vida institucional de la CNS.

En consecuencia, al no haber emitido la Resolución dentro del término de ley, además de las irregularidades constatadas en la tramitación del proceso interno, se ha conculcado el derecho del recurrente a la defensa, a la seguridad jurídica y la garantía del debido proceso, motivos que hacen procedente este recurso.

III.3. Es menester aclarar a la parte recurrida que no puede declararse la improcedencia de este recurso porque supuestamente el recurrente tendría la vía de la judicatura laboral para pedir su reincorporación, dado que cuando presentó el recurso no existía la Resolución que determinó la destitución de sus funciones, figurando la representación sobre la imposibilidad de encontrarlo para notificarle con el fallo el mismo día de realización de la audiencia de amparo, razón por la que se establece que antes de plantear el amparo no pudo conocer de modo alguno, la decisión asumida por el Tribunal Sumariante.

III.4. En el marco del examen precedente, se tiene que el Gerente General de la CNS no ha tenido participación en el proceso administrativo interno seguido contra Edgar Ribera Nasica y otros funcionarios de la Caja, habiéndose limitado a instruir la instauración del mismo en su condición de máxima autoridad ejecutiva; y, no constituyendo acto ilegal el contenido de la nota de 25 de septiembre de 2002, por la que recuerda al Administrador Regional de Santa Cruz que, en tanto no se conozca la Resolución del Sumariante en el proceso interno antedicho, se mantenía el cambio temporal de funciones del actor, que fue una medida precautoria asumida por los Sumariantes, no cabe declarar procedente el recurso en su contra.

En lo concerniente a Vicente Gutiérrez Gutiérrez, Administrador Regional de la CNS en Santa Cruz, al haberse retirado la demanda y aceptado que fue el referido retiro, no es necesario ingresar a mayor análisis sobre su actuación en el caso.

Del examen efectuado, se concluye que la Corte de amparo, al haber declarado procedente el recurso, respecto de todos los recurridos, no ha evaluado correctamente los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19-IV y 120-7ª) CPE, 7.8ª y 102-V de la Ley del Tribunal Constitucional, con los fundamentos expuestos:

1º REVOCA EN PARTE la Sentencia de 14 de octubre de 2002, cursante a fs. 79 y 80, dictada por la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz; y,

2º DECLARA IMPROCEDENTE el recurso respecto de Gabriel Arteaga Cabrera, Gerente General de la Caja, manteniendo la procedencia en relación a Miguel Ángel Fernández Caballero y Aydée Vásquez Jiménez.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No interviene el Magistrado Dr. Felipe Tredinnick Abasto por encontrarse con licencia.



Dr. René Baldivieso Guzmán Dr. Willman Ruperto Durán Ribera PRESIDENTE DECANO



Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADA MAGISTRADO