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SENTENCIA CONSTITUCIONAL N° 95/01
Sucre, 21 de diciembre de 2001

Expediente: N° 2001-03136-07-RDI
Partes: Mabel Cruz Romano, Guillermo Bedregal Gutiérrez, Erick Reyes Villa, Roberto Arispe, Andrés Solíz Rada y Eduardo Paz Rada, Diputados Nacionales
Materia: Recurso Directo o Abstracto de Inconstitucionalidad
Distrito: La Paz
Magistrado Relator: Dr. José Antonio Rivera Santivañez

VISTOS

El Recurso Directo o Abstracto de Inconstitucionalidad planteado por Mabel Cruz Romano, Guillermo Bedregal Gutiérrez, Erick Reyes Villa, y Eduardo Paz Rada, Diputados Nacionales, demandando la inconstitucionalidad de la "Ordenanza Municipal Nº 202/2000 HAM-HCM 168/2000 publicada el 2 de febrero de 2001"; sus antecedentes, y

CONSIDERANDO I

Que, por memorial presentado el 27 de agosto de 2001, los recurrentes plantean el presente Recurso demandando la inconstitucionalidad de la "Ordenanza Municipal Nº 202/2000 HAM-HCM 168/2000 publicada el 2 de febrero de 2001", bajo los siguientes argumentos:

I.1 Que, la Ordenanza impugnada motivada por la percepción de ingresos no tributarios, desconoce actos administrativos de aprobación de planos de construcción y fraccionamiento emitidos por funcionarios municipales a partir del año 1996, y crea la figura de la "regularización" como una forma de encubrir la imposición de sanciones con carácter retroactivo y la demolición de inmuebles en caso de incumplimiento al pago de las mismas vulnerando los principios de seguridad jurídica, legalidad e irretroactividad previstos en los arts. 7 incs. a) e i), 16 y 33 de la Constitución.

Que, en cuanto al derecho a la seguridad jurídica, éste ha sido violado por cuanto la Ordenanza impugnada le niega al administrado la certeza que tal derecho le otorga al haber dispuesto en su art. 1º "el inicio de un proceso excepcional de regularización de construcciones, que a partir de 1996 se encuentren con planos fuera de normas"; es decir que no sólo niega la presunción de legitimidad de los actos administrativos de aprobación de planos de construcción y fraccionamiento emitidos por gestiones ediles anteriores a la del Alcalde Juan del Granado, sino que los revoca de manera general, lo cual demuestra un evidente exceso de poder.

I.2 Que, si entre los años 1996 y 2000, los funcionarios públicos dependientes del órgano administrativo denominado Gobierno Municipal de La Paz, aprobaron planos de construcción, estos actos administrativos crearon, reconocieron y declararon derechos subjetivos a favor de los administrativos reflejados en autorizaciones para construir edificaciones destinadas a viviendas o usos comerciales que debieron concluir con la aprobación de los fraccionamientos. A su vez, los actos de aprobación de planos con la certeza que deviene de su emisión por autoridades o funcionarios públicos que representaban en ese momento histórico a un órgano del Estado, generaron no sólo el inicio de obras, sino una serie de contratos y obligaciones. En consecuencia, la previsibilidad de contar con la aprobación por la Alcaldía Municipal, ha resultado afectada por la Ordenanza impugnada.

Que, el Concejo y el Alcalde del Gobierno Municipal de La Paz, debieron entender que antes de hacer uso de su facultad normativa, estaban impedidos por la propia Constitución de ponerse en contradicción con sus propios actos, pues no podían ejercer una conducta incompatible con la asumida anteriormente por quienes en función reglada actuaron en nombre del mismo órgano municipal. Que al efecto, el Tribunal Constitucional en la Sentencia Constitucional Nº 223/2000 de 15 de marzo de 2000, vinculada al principio de seguridad jurídica estableció que cuando el Estado realiza un acto jurídico o emite una disposición, ésta no sólo compromete a los funcionarios que circunstancialmente firmaron la misma, sino al organismo en cuestión, que está obligado a su cumplimiento, y consecuentemente a respetar el derecho que tiene el ciudadano a que no cambien las reglas del juego preestablecidas.

I.3 Que, asimismo, la referida Ordenanza ha privado injustificadamente el libre disfrute y disposición del derecho fundamental a la propiedad garantizada por el art. 7-i) constitucional, dado que si al administrado en principio se le permitió iniciar su construcción, no se puede posteriormente por efecto de una norma suspender o eliminar esa licencia con la excusa del incumplimiento de las normas u obligaciones por parte de ex funcionarios del propio Municipio y que para ajustarse a ellos hay que pagar una multa o atenerse a la demolición.

I.4. Que, de igual forma los artículos segundo, tercero y quinto de la Ordenanza impugnada imponen sanciones a todas aquellas personas que tuvieran planos aprobados fuera de norma, como denominan a los actos administrativos dictados con anterioridad a febrero de 2001, para ser aplicadas dentro del inconstitucional proceso de regularización, a los actos ocurridos con anterioridad a su vigencia, vulnerando el principio de irretroactividad contenido en el art. 16-IV y 33 de la Constitución.


CONSIDERANDO II

II.1 Que, cumplidos los requisitos de presentación del Recurso, la Comisión de Admisión de este Tribunal mediante el Auto Constitucional Nº 358/2001-CA de 2 de octubre de 2001, admitió el retiro del Recurso formulado por Mabel Cruz Romano, Roberto R. Arispe Ortega y Andrés Soliz Rada; por otro lado, en el mismo Auto Constitucional admitió el Recurso respecto a Guillermo Bedregal Gutiérrez, Erick Reyes Villa y Eduardo Paz Rada contra la Ordenanza Municipal Nº 202/2000 HAM-HCM 168/2000 publicada el 2 de febrero de 2001, disponiendo se ponga en conocimiento de los titulares del órgano del que emanó la disposición legal impugnada.

CONSIDERANDO III

Que, en cumplimiento de la norma prevista por el art. 57 de la Ley Nº 1836, mediante provisión citatoria, el Recurso fue puesto en conocimiento de la Presidenta del Concejo Municipal y el Alcalde Municipal de La Paz, el 22 de octubre de 2001 (fs. 40) quienes, mediante memorial de 14 de noviembre de 2001 (fs. 201-207), se apersonaron ante el Tribunal y formularon alegato en favor de la Ordenanza Municipal impugnada solicitando se la declare constitucional, exponiendo los argumentos siguientes:

III.1 Que, el fundamento fáctico y lógico de la concepción de la Ordenanza Municipal impugnada, tiene su origen en el descubrimiento de una serie de irregularidades realizadas en las anteriores gestiones en diversos ámbitos y niveles, siendo uno de ellos la aprobación de planos de construcción en forma totalmente contraria a las normas establecidas por el Reglamento de Uso de Suelos y Patrones de Asentamiento (USPA/93) y el Reglamento de Edificaciones, así por ejemplo en zonas en que estaba permitido la construcción de edificaciones sólo hasta dos pisos, se permitió la construcción hasta cinco pisos, por lo que al verificar tal extremo debía procederse a la demolición, empero la proliferación de los mismos casos, motivó que el Gobierno Municipal estudiara el problema con detenimiento en procura de hallar una solución que sin vulnerar Reglamentos aprobados por Ordenanza Municipal permitiese regularizar la situación de las construcciones, procurando conciliar el interés privado con el colectivo.

III.2 Que, en ese contexto se dictó la Ordenanza impugnada generando un proceso excepcional de regularización, estableciéndose el pago de una multa, para no llegar al extremo de demoler las construcciones aprobadas irregularmente.

III.3 Que, la Ordenanza impugnada no vulnera el derecho a la seguridad jurídica, al contrario fueron los actos de aprobación de planos realizados por funcionarios públicos a instancias de particulares interesados contra la norma expresa establecida por el Reglamento USPA/93 y el Reglamento de Edificaciones, los que vulneraron tal derecho, pues el Estado de Derecho y la seguridad jurídica se sustentan bajo la presunción del conocimiento de las normas jurídicas por parte de la ciudadanía, de lo que se tiene que los ciudadanos que lograron la aprobación de sus planos de construcción irregularmente, sabían que estaban actuando en contra de normas que hasta ahora siguen vigentes (Ordenanzas Municipales 06/88 y 76/93 que aprueban el Reglamento USPA/93 y el Reglamento de Edificaciones), por lo que también sabían las consecuencias legales que ello les acarrearía.

Que, la responsabilidad en estos casos es compartida tanto por el administrador municipal como por el particular y su profesional contratado, por lo que en la Ordenanza Municipal se han iniciado las acciones legales contra los funcionarios y ex funcionarios municipales para la determinación de responsabilidades, así como también la respectiva denuncia a los Colegios Profesionales respectivos.

III.4. Que, un segundo elemento fundamental de la Ordenanza Municipal Nº 202/2000 HAM-HCM 168/2000 sin cambiar en nada el Reglamento USPA/93 ni el de Especificaciones ni atentar contra la seguridad jurídica, es que se limita a atenuar la sanción que correspondería a los propietarios de las construcciones contra el referido Reglamento, no obstante que son transgresores del orden normativo.

III.5. Que, no es cierto que con la Ordenanza objetada, se hubiera generado una revocación genérica que atenta contra la "predictibilidad de las conductas propias y ajenas y de sus efectos", pues en el caso concreto es predecible la validez y firmeza del acto administrativo que aprueba planos en cuanto cumple con la norma rectora, así la seguridad jurídica está marcada por el cumplimiento de los Reglamentos citados que fueron aprobados por Ordenanza Municipal. Sin embargo, los recurrentes pretenden perpetuar una situación contra la norma a título de seguridad jurídica.

Que, al margen de aquello, la citada Ordenanza se funda en el principio de Derecho Administrativo, pues un acto administrativo irregular por esencia es susceptible de ser invalidado por el órgano que emitió el acto irregular o por el superior en grado, a fin de cumplir la Constitución, y las demás normas jurídicas. En consecuencia, los actos administrativos no constituyen cosa juzgada formal y mucho menos material, por lo que pueden ser revisables máxime si son irregulares.

III.6. Que, la Ordenanza no atenta contra el libre disfrute y disposición del derecho propietario, pues no prohíbe que los propietarios de planos "aprobados" puedan arrendar y percibir los frutos civiles de sus bienes, tampoco les impide disponer, venderlos, transferirlos o hipotecarlos. Es más, los recurrentes ignoran que los arts. 7-i), 22 constitucionales y 105 del Código Civil, reconocen el derecho de propiedad y lo subordinan al interés colectivo, de manera que entre otros están sujetos a las restricciones administrativas; es decir, que el derecho propietario de un inmueble no faculta a construir como mejor convenga al titular del derecho, sino que debe hacerlo de acuerdo a las reglas establecidas por el Gobierno Municipal.

III.7. Que, tampoco se ha vulnerado el principio de legalidad ni retroactividad, pues lo que se continúa aplicando a los administrados son las sanciones que se fundan en una norma (USPA/93) existente con anterioridad al mismo proceso de aprobación de planos. Que, además y a mayor fundamento la doctrina administrativa acepta la modificación de los actos administrativos por razones determinadas como la legitimidad, mérito, conveniencia u oportunidad siempre que ésta modificación sea efectuada por la misma autoridad que lo realizó o por el superior en grado.

Que, la Ordenanza sólo rige para el futuro y por un tiempo determinado, el cual incluso ha sido ampliado por el art. 4to. de la Ordenanza Municipal HCM Nº 164/2001 que modifica parcialmente la Ordenanza, por lo que la Ordenanza en cuestión no retrotrae sus efectos sino que conmuta una sanción mayor que es la demolición por una menor, no obstante que el hecho irregular es subsistente.

CONSIDERANDO IV

Que a efectos de verificar la compatibilidad o incompatibilidad de la Ordenanza Municipal Nº 202/2000 HAM-HCO 168/2000 de 1º de diciembre de 2000, promulgada el 15 de diciembre de 2001, con la Constitución, se transcribe los artículos impugnados de inconstitucionales:

ARTICULO PRIMERO.- Iniciar un proceso excepcional de regularización por el período de noventa días a partir de la publicación de la presente Ordenanza, para las construcciones que a partir de 1996 se encuentren con planos fuera de normas, en trámite de fraccionamiento y/o en proceso de fiscalización por trasgresión al Reglamento.

ARTICULO SEGUNDO.- A los efectos del Artículo Primero, se aprueba la Ecuación de Imposición de Multas de Regularización Normativa, de conformidad a los siguientes parámetros: (...)

ARTICULO QUINTO.- Disponer la demolición inmediata de las construcciones excedentes en los casos siguientes:
a) Cuando la construcción invade propiedad municipal, dependiendo del tipo de uso asignado al predio municipal, previo cumplimiento del procedimiento vigente.
b) En los casos en que las construcciones se encontraran fuera de la Línea Municipal y/o ocupando retiros obligatorios.
c) Cuando el infractor no cumpliera los procedimientos establecidos en la presente Ordenanza.

CONSIDERANDO V

V.1 Que, el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad tiene por finalidad el control objetivo de las disposiciones legales ordinarias para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los principios, declaraciones, preceptos y normas de la Constitución, con el objeto de realizar una depuración del ordenamiento jurídico del Estado. Por lo que corresponde a este Tribunal, a la luz de los fundamentos expuestos por los recurrentes y el alegato formulado por los titulares del Gobierno Municipal del que emanó la disposición legal impugnada, determinar si las normas previstas en la Ordenanza Municipal Nº 202/2000 HAM-HCM 168/200 son inconstitucionales.

V.2 Que, un Estado Democrático de Derecho se organiza y rige por los principios fundamentales, entre ellos, el de seguridad jurídica, el de buena fe y la presunción de legitimidad del acto administrativo. La seguridad implica "exención de peligro o daño, solidez, certeza plena, firme convicción" y, la seguridad jurídica, conforme enseña la doctrina es "condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran. Representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio" concepto que ha sido asumido por este Tribunal en su jurisprudencia. En consecuencia, es deber del Estado proveer seguridad jurídica a los ciudadanos asegurando a todas las personas el efectivo ejercicio de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales proclamados por la Constitución, los tratados, convenios y convenciones suscritos y ratificados por el Estado como parte del bloque de constitucionalidad, así como las leyes ordinarias.

El principio la buena fe es la confianza expresada a los actos y decisiones del Estado y el servidor público, así como a las actuaciones del particular en las relaciones con las autoridades públicas. De manera que aplicado este principio a las relaciones entre las autoridades públicas y los particulares, exige que la actividad pública se realice en un clima de mutua confianza que permita a éstos mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración, asimismo certeza respecto a las decisiones o resoluciones obtenidas de las autoridades públicas.

Que, en el marco jurídico referido se presume que los actos administrativos del Estado son legales y legítimos; habrá de recordarse que la presunción de legitimidad del acto administrativo se funda en la razonable suposición de que el acto responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente a tiempo de ser asumido el acto o dictada la resolución, es decir, cuenta con todos los elementos necesarios para producir efectos jurídicos, por lo que el acto administrativo es legítimo con relación a la Ley y válido con relación a las consecuencias que pueda producir. La doctrina enseña que el fundamento de la presunción de legitimidad radica en las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, que se manifiesta en el procedimiento que se debe seguir para la formación del acto administrativo, que debe observar las reglas del debido proceso, que comprende el derecho del particular de ser oído y en consecuencia exponer la razón de sus pretensiones y su defensa.

V.3 Que, en el marco de los principios referidos, el administrado acude de buena fe a la Administración Pública para obtener las respuestas a sus pedidos y soluciones a sus problemas o resoluciones a sus procesos o trámites, en esa circunstancia expone la razón de sus pretensiones, asume su defensa ofreciendo y produciendo prueba, antes de la emisión de los actos que se refieren a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, debiendo la administración producir los informes pertinentes para finalmente dictar una resolución debidamente fundamentada en la que considere los principales argumentos de las cuestiones propuestas, en cuanto fueren conducentes para la solución del caso, resolución que se presume ha sido emitida de buena fe por el administrador público, y si el particular se encuentra afectado con esa determinación podrá interponer los recursos pertinentes; admitiéndose por todo ello la presunción de legitimidad de los actos administrativos.

V.4 Que, en ese contexto, se entiende que si el administrado realiza su trámite de aprobación de planos y otros, conforme al procedimiento previsto por las normas municipales y, a la conclusión del proceso obtiene una resolución administrativa favorable, por cuanto se aprueba su plano, se presume la buena fe del profesional que realiza la gestión y del administrador público que emite la resolución, por lo mismo se presume su legitimidad y legalidad; en esa circunstancia, los ciudadanos deben tener confianza y seguridad no sólo del ordenamiento jurídico, sino de las actuaciones que han realizado ante las autoridades que ostentan el Poder Público, quienes deben asegurarles una convivencia pacífica y principalmente, permanencia y estabilidad de sus actos administrativos.

VI.5 Que, la Ordenanza Municipal impugnada, en sus arts. 1º, 2º y 5º, resuelve iniciar un proceso de regularización para las construcciones que a partir de 1996 se encuentren con planos fuera de normas, en trámite de fraccionamiento y/o en proceso de fiscalización por trasgresión al Reglamento, aprobándose la Ecuación de Imposición de Multas de Regularización Normativa, así como la demolición inmediata de las construcciones excedentes, es decir, somete al administrado a un proceso de saneamiento, en el que se le aplica una multa, bajo pena de demolición de aquellas construcciones efectuadas a partir de 1996 sobre la base de planos debidamente aprobados, porque supuestamente estarían fuera de normas. Las normas referidas, en lo que concierne a aquellos casos de las personas que habiendo obtenido de buena fe la aprobación del plano de construcción previo cumplimiento de los requisitos y procedimientos, lesionan a saber lo siguiente:

a) El principio de la seguridad jurídica, proclamado como derecho fundamental por el art. 7-a) de la Constitución Política del Estado, por cuanto desconocen un acto y una resolución administrativa obtenida por el administrado bajo el principio de la buena fe, en el marco de la legalidad y legitimidad; pues como se tiene referido, los planos de construcción debidamente aprobados por la Alcaldía Municipal de La Paz cumpliendo con los requisitos, formalidades y procedimientos previstas en la normativa vigente en ese entonces, tienen plena legitimidad, lo que significa que tienen el sello de validez mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente, porque como enseña la doctrina del Derecho Administrativo "los actos administrativos, por serlo, tienen a su favor la presunción de constituir el ejercicio legítimo de la autoridad administrativa y, por consiguiente, toda invocación de nulidad contra ellos debe ser necesariamente alegada y probada en juicio"; a ese efecto es importante recordar que la legitimidad de un acto administrativo, como es el caso de los planos de construcción debidamente aprobados, tiene como efectos inmediatos que esa condición de tal no necesita ser declarada por autoridad judicial o administrativa, es la aparente ilegalidad e ilegitimidad la que sí requiere ser declarada, que la anulación del acto administrativo sólo se puede realizar a petición de parte y no de oficio, que para anular el acto administrativo se requiere probar la ilegitimidad. En consecuencia, las disposiciones legales impugnadas no pueden de hecho declarar la ilegitimidad del acto administrativo de aprobación de los planos, por lo mismo su nulidad, lo que en los hechos se da al disponer que ingresen al proceso excepcional de regularización todos aquellos planos que en, criterio de los titulares del Gobierno Municipal de La Paz, si bien han sido aprobados entre el periodo 1996 al 2000 se encuentran fuera de normas; por ello se concluye que dichas disposiciones legales contradicen el principio y derecho a la seguridad jurídica que proclama la Constitución.

b) La garantía del debido proceso, en su elemento de la presunción de inocencia, garantizada por el art. 16-I de la Constitución Política del Estado, por cuanto se anulara un acto administrativo legítimo, como es la aprobación de los planos de construcción, sin que previamente se hubiese alegado y probado en juicio la nulidad de dichos actos, un juicio que deberá ser sustanciado con pleno resguardo de las garantías del debido proceso consagrados en la norma constitucional referida, así como el art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Es más, las disposiciones legales impugnadas, además de anular de hecho el acto administrativo, le imputan al administrado la autoría de un hecho ilegal y sin haberlo juzgado y oído en un proceso, le aplican la sanción bajo el rótulo de regularización, obligándole a cancelar los montos determinados en el artículo Segundo de la Ordenanza Municipal impugnada, con la agravante de que si no se somete a ese procedimiento le aplican como castigo la demolición de la construcción.

c) La garantía del debido proceso, en cuanto al derecho a la defensa se refiere, establecido por el art. 16-IV de la Constitución Política del Estado, porque se anula el acto administrativo legítimo sin someter previamente a un proceso, por lo mismo sin haber probado las causas de nulidad, en consecuencia sin brindarle, al administrado, la opción alguna a defenderse y demostrar que él actuó de buena fe, y que si eventualmente existiese alguna irregularidad no es imputable a su persona sino al profesional arquitecto que contrató y al administrador público que incumplió alguna norma que estaba obligado a hacerla cumplir; y

d) La garantía de la irretroactividad de la Ley, que prevé el art. 33 de la Constitución, porque la Ordenanza publicada el 15 de diciembre de 2000 dispone se inicie un proceso de regularización o saneamiento, con relación a las construcciones que a partir de 1996 se encuentren con planos (aprobados) supuestamente fuera de normas; pues conforme a la norma constitucional referida ninguna disposición legal, entre las que se encuentra la Ordenanza Municipal como un instrumento normativo del municipio, tiene efecto retroactivo, pues sólo regula para lo venidero, salvo en materia penal cuando beneficia al encausado y en materia social cuando expresamente lo señala la disposición legal; garantía que tiene la finalidad de precautelar los derechos que de buena fe se han adquirido, de manera que no puede aplicarse la disposición legal impugnada a los actos administrativos consolidados y realizados desde hace más de cuatro años atrás, menos modificar los actos jurídicos consolidados, ya que de hacerlo se provocaría inestabilidad e inseguridad al ciudadano afectado.

V.6 Que, el artículo 5 de la Ordenanza, al disponer la demolición inmediata de las construcciones en los casos que enumera, lesiona la garantía del debido proceso, reconocida en el art. 16-IV de la Constitución, porque esa medida constituye una sanción a una supuesta falta, más se la aplica sin que previamente se lo hubiera juzgado y oído al administrado a quien se le imputa la falta.

VI.7 Que, por la relación precedente se evidencia que los arts. 1º y 5º de la Ordenanza Municipal Nº 202/2000 HAM-HCO 168/2000 de 1º de diciembre de 2000 y promulgada el 15 del mismo mes y año, vulneran y contradicen los arts. 7-a), 16 I y IV y 33 de la Constitución Política del Estado.

POR TANTO: El Tribunal Constitucional, ejerciendo la jurisdicción que le confieren los artículos 120. 1ª de la Constitución Política del Estado y 7-2) de la Ley Nº 1836, declara INCONSTITUCIONALES los arts. 1º en la parte que señala lo siguiente: "las construcciones que a partir de 1996 se encuentran con plano fuera de norma" y el art. 5º de la de la Ordenanza Municipal Nº 202/2000 HAM-HCO 168/2000 promulgada el 15 del mismo mes y año.

Regístrese y devuélvase.

No intervienen los Magistrados. Dr. Hugo de la Rocha Navarro, por estar haciendo uso de su vacación anual y el Dr. Willman Ruperto Durán Ribera, por estar declarado en comisión.



Dr. René Baldivieso Guzmán
PRESIDENTE EN EJERCICIO




Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas Dr. Felipe Tredinnick Abasto
MAGISTRADA MAGISTRADO




Dr. Rolando Roca Aguilera Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADO MAGISTRADO