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SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0060/2006
Sucre, 10 de julio de 2006

Expediente: 2006-13546-28-RDI
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

En el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad interpuesto por Luis Fernando Humerez Ortiz, Diputado Nacional, demandando la inconstitucionalidad del artículo único de la Ley 3148, de 15 de agosto de 2005, por ser presuntamente contrario a los arts. 6, 7 inc. d), 228 y 229 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA.

I.1. Contenido del recurso

En el memorial presentado el 17 de marzo de 2006, cursante de fs. 4 a 5, el impetrante manifiesta lo que se anota a continuación:

a)El 15 de agosto de 2005, se promulgó la Ley 3148, que en su artículo único limita la contratación de jugadores extranjeros a cuatro por temporada deportiva anual y ninguno en caso de torneos de fútbol no profesional o aficionados, en los que solamente podrán participar jugadores bolivianos.

b)Señala que esta regulación constituye una discriminación a los ciudadanos extranjeros que residen legalmente en nuestro país y prestan o podrían prestar sus servicios profesionales a los distintos clubes de fútbol nacional, limitando por una parte su participación en los equipos de fútbol profesional, y por otra, excluyéndolos totalmente en el caso de clubes de fútbol no profesional o aficionados, lo que viola flagrantemente el art. 7 de la CPE que protege los derechos fundamentales de toda persona que reside en el territorio boliviano, sin importar el lugar de su nacimiento, siempre y cuando cumplan con las regulaciones nacionales específicas previstas en la normativa que rige la materia. Es así que, no solo los bolivianos en particular, sino cualquier otro ciudadano extranjero residente en Bolivia, tiene derecho a trabajar y dedicarse al comercio, industria o cualquier otra actividad lícita, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo, conforme manda el art. 7 inc. d) de la CPE.

c)Arguye que con la norma impugnada, se está negando el derecho de los extranjeros a trabajar en el ámbito del fútbol profesional y no profesional o aficionado, en contraposición del principio constitucional que garantiza el derecho al trabajo de cualquier persona sin discriminar si se trata de personas extranjeras, pues al establecer un límite de cuatro jugadores extranjeros en los clubes del fútbol profesional boliviano y prohibir la participación de extranjeros en el fútbol no profesional, está discriminando por su origen a estas personas, y los excluye de las garantías que reconoce el art. 6 de la CPE, cuando proclama el principio de igualdad, sin distinción del origen.

d)Finalmente, manifiesta que la disposición objetada es violatoria también a lo dispuesto por el art. 228 de la CPE, al negar la supremacía de la Constitución Política del Estado en el ordenamiento jurídico nacional y su aplicación preferente respecto de las leyes u otra normas; asimismo, desconoce el art. 229 de la CPE, por cuanto contiene una disposición que altera los principios, garantías y derechos reconocidos constitucionalmente.

Por lo anotado, plantea recurso directo de inconstitucionalidad contra la Ley 3148, de 15 de agosto de 2005, y solicita sea declarado fundado e inconstitucional el artículo único de dicha Ley.

I.2. Admisión y citaciones

Por AC 137/2006-CA, de 23 de marzo (fs. 6 a 7), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional, dispuso que el recurrente subsane la observación de forma allí contenida, relativa a la falta de presentación de la Gaceta Oficial de Bolivia 2782 que contiene la Ley 3148, de 15 e agosto de 2005. Subsanada la observación antedicha, a través del AC 167/2006-CA, de 11 de abril (fs. 11 a 13), la Comisión de Admisión, admitió el recurso y dispuso se ponga en conocimiento de Álvaro García Linera, Vicepresidente de la República y Presidente nato del Congreso Nacional, como personero del órgano que generó la norma impugnada, notificación que se realizó el 25 de abril de 2006, conforme consta en la diligencia de fs. 26.
I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada
En el escrito presentado el 19 de mayo de 2006 (fs. 84 a 85), Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente de la República y Presidente del Congreso Nacional alega lo siguiente:

a)A fin de hacer conocer los criterios asumidos por el legislador al momento de elaborar la disposición legal impugnada, considera pertinente señalar que extranjero, es la persona que se encuentra transitoria o permanentemente en un país cuya nacionalidad no posee, por ser súbdito de otro país o apátrida. No se consideran extranjeros a quienes, nacidos en otro país, adquieren por naturalización, la ciudadanía de la nación en que habitan. Asimismo, indica que nacionalidad puede considerarse como un vínculo específico que une a una persona con un Estado, que determina su pertenencia al mismo, le da derecho a reclamar su protección, pero la somete también a las obligaciones impuestas por sus leyes.

b)Aduce que en el ordenamiento jurídico boliviano, la condición para que los extranjeros adquieran todos los derechos y obligaciones, está dada en el art. 76 del Decreto Supremo (DS) 24423, de 29 de noviembre de 1996 que determina que quienes por naturalización adquieren la nacionalidad boliviana, tendrán todos los derechos y obligaciones que las leyes reconocen a los bolivianos de origen, salvo las excepciones señaladas específicamente en la Constitución Política del Estado y las leyes y la establecida en el art. 78 de dicho Decreto.


c)Expresa su coincidencia con la línea jurisprudencial sentada por el Tribunal Constitucional en la SC 1055/2003-R, de 29 de julio, que reconoce el derecho que tienen los naturalizados a gozar de todas las facultades, prerrogativas y libertades que la Constitución Política del Estado y todo el ordenamiento jurídico del país reconoce a los bolivianos, pues la persona naturalizada es considerada como boliviana, por haber adquirido esa nacionalidad con todos los efectos que ello conlleva, en cuanto a derechos y deberes que están consagrados en la Constitución Política del Estado.

d)Concluye indicando que al establecer la Ley 3148, límites para el número de jugadores extranjeros en la liga de fútbol, no se refiere a los que tienen la calidad de naturalizados, sino a los extranjeros, y que la decisión del legislador de poner tales límites se encuentra en el campo de la razonabilidad, tomando en cuanto que los derechos fundamentales no son absolutos, y que encuentran límites y restricciones en los derechos de los demás.

Solicita se declare la constitucionalidad de la Ley 3148, de 15 de agosto de 2005.

II. CONCLUSIONES

La Ley 3148, de 15 de agosto de 2005, impugnada en el presente recurso señala textualmente lo siguiente:

“ARTÍCULO ÚNICO. Se dispone que cada uno de los Clubes de Fútbol Profesional, sólo podrán contratar hasta cuatro Jugadores Extranjeros por temporada deportiva anual. En los torneos de fútbol no profesionales o aficionados, sólo podrán participar jugadores bolivianos”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El presente recurso ha sido planteado con la finalidad de someter al control de constitucionalidad el artículo único de la Ley 3148, de 15 de agosto de 2005, por ser presuntamente contrario a lo dispuesto por los arts. 6, 7 inc. d), 228 y 229 de la CPE.

III.1. Alcances del control de constitucionalidad

El art. 54 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), prevé que: “El recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad procederá contra toda ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, contraria a la Constitución Política del Estado como acción no vinculada a un caso concreto” (las negrillas son nuestras). Constituyendo este recurso una acción constitucional extraordinaria que tiene por finalidad el control objetivo de las disposiciones legales ordinarias para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los principios, declaraciones, preceptos y normas de la Constitución Política del Estado, con el objeto de realizar una depuración del ordenamiento jurídico del Estado (SC 009/2003, de 3 de febrero).

De tal manera y con carácter previo a dilucidar la problemática planteada, siguiendo el criterio expresado en la SC 0051/2005, de 18 de agosto, es necesario precisar los alcances del control de constitucionalidad que ejerce a través de los recursos de inconstitucionalidad, por cualquiera de las dos vías reconocidas -directa o indirecta-. En ese orden, cabe señalar que el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas. Es en ese marco que resolverá la problemática planteada en el presente recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad.

III.2. Contexto legal de la norma impugnada.

Para una mejor comprensión del tema a tratar, es menester remarcar que la Ley del Deporte, 2770 de 7 de julio de 2004, establece en su art. 3 que el sistema del deporte boliviano está conformado por un conjunto de instituciones públicas y privadas del deporte amateur y profesional en el ámbito nacional, departamental y municipal.

En el Título Segundo, Capítulo V de dicha Ley, el art. 12 expresa que la Federación Boliviana de Fútbol (FBF) es una institución afiliada a la Confederación Sudamericana de Fútbol (CONMEBOL) y a la Federación Internacional de Fútbol Asociado (FIFA); se rige de manera general por la normatividad de la FIFA, por su Estatuto, Reglamento y por los alcances específicos de la presente Ley. Es autónoma, de derecho privado, de carácter estrictamente deportivo sin fines de lucro; encargada de normar, organizar, dirigir, controlar y estimular la práctica del fútbol en la República de Bolivia.

El art. 13 dispone que el fútbol profesional desarrollará básicamente sus actividades en el marco de las siguientes disposiciones:

1.Los clubes que integran el fútbol profesional y asociado, podrán ser de naturaleza institucional sin fines de lucro, y/o empresarial con fines de lucro de acuerdo a expresa reglamentación.
2.Los clubes que fomentan el fútbol profesional y asociado deberán contar necesariamente con una estructura organizativa técnica apropiada, que contemple divisiones menores como mínimo en tres categorías; desarrollarán la modalidad de formación y competición deportiva.

3.Las relaciones entre deportistas y clubes, se regulan por la Reglamentación de la FIFA, por el Reglamento Nacional de Transferencia y Habilitación del Jugador de la FBF. En caso de controversias contractuales, las mismas serán resueltas por un Tribunal de Resolución de Disputas, en base a lo establecido por el Estatuto del Jugador, el que formará parte de la Reglamentación de dicha Ley, Tribunal que estará compuesto por cinco miembros, nominados conforme la citada norma indica.

4.Todos los clubes y las entidades que integran el fútbol profesional se regirán por la Ley y su Reglamento, la Reglamentación de la FIFA, sus propios Reglamentos y Estatutos.

El Estatuto Orgánico de la FBF, en su art. 5, reconoce como miembros de la FBF: a la Liga del Fútbol Profesional y a la Asociación Nacional de Fútbol no Aficionado y Aficionado. La Liga del Fútbol Profesional Boliviano está integrada por los clubes de fútbol profesional o no aficionado, que hayan cumplido con los requisitos establecidos para su afiliación. La Asociación Nacional de Fútbol no Aficionado y Aficionado está integrada por las Asociaciones de Fútbol de los departamentos de La Paz, Santa Cruz, Cochabamba, Chuquisaca, Beni, Pando, Oruro, Potosí y Tarija. El art. 6 del Estatuto señala que son afiliados a la FBF, los clubes que integran el fútbol profesional y las asociaciones departamentales que aglutinan ligas provinciales, liga femenina, de futsal, ligas especiales y clubes de la Asociación Nacional de Fútbol no Aficionado y Aficionado.

Conforme al art. 71 del mismo Estatuto, la FBF reconoce en su estructura deportiva, las siguientes categorías: a) no aficionado (profesional); y b) aficionado.

III.3. Examen de constitucionalidad en el presente caso

Establecido el alcance del control de constitucionalidad corresponde efectuar el examen de constitucionalidad de la norma impugnada en relación a cada uno de los preceptos constitucionales invocados como lesionados por el actor.

a) En cuanto a lo dispuesto por los arts. 6 y 7 inc. d) de la CPE.

El recurrente estima que la Ley 3148, de 15 de agosto de 2005, es contraria al principio de igualdad reconocido en el art. 6 de la CPE en relación al ejercicio del derecho al trabajo consagrado en el art. 7 inc. d) de la CPE, por cuanto determina que en los clubes de fútbol profesional, sólo se podrá contratar hasta cuatro jugadores extranjeros por temporada deportiva anual, y en los torneos de fútbol no profesionales o aficionados, sólo podrán participar jugadores bolivianos.

Es necesario remarcar que por derecho a la igualdad se entiende aquel derecho genérico, que constituye concreción y desarrollo del valor igualdad, que supone no sólo el reconocimiento por parte de las normas jurídicas del principio de no discriminación a la hora de reconocer y garantizar los derechos, sino además, el cumplimiento social efectivo de la misma. El derecho a la igualdad de las personas es uno de los más amplios que existe en cuanto está siempre relacionado con otros, pues se reclama el respeto del derecho a la igualdad en un ámbito específico, o derecho a la igualdad respecto de algo, por lo que la igualdad no está invocada en forma independiente y aislada.

En este caso, el impetrante cuestiona la constitucionalidad del artículo único de la Ley 3148 porque, a criterio suyo, coloca a los jugadores extranjeros de fútbol en una situación de desventaja y discriminación cuando impone un número máximo de los mismos para que puedan ser contratados por los clubes que participan en la Liga de Fútbol Boliviano (profesional), y no permite que, en ningún número, participen en el fútbol aficionado. Ahora bien, es imprescindible dejar claro que el legislador, por razones de orden público, y particularmente por motivos sociales y económicos vinculados al mantenimiento del orden público económico, puede establecer, en casos especiales, restricciones al trabajo de los extranjeros, en determinadas ocupaciones y profesiones. Piénsese, por ejemplo, en leyes que pueden asegurar el pleno empleo de las y los bolivianos.

Precisamente, el art. 7 inc. d) de la CPE establece que toda persona tiene el derecho fundamental a trabajar, dedicarse al comercio o industria, o a cualquier actividad lícita, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo. Es decir que la propia norma constitucional está fijando una condición para el ejercicio del derecho al trabajo, que en este caso es el no perjuicio al bien colectivo; de lo cual se advierte, como con todo derecho, la existencia de una limitación al ejercicio de dicho derecho, que es uno de los que encuentra mayores regulaciones a la hora de ser ejercido en la realidad. En efecto, en diversos países del mundo, para realizar una actividad remunerada -ejercicio del derecho al trabajo- existen ciertos requisitos, condicionantes y trámites que los extranjeros deben seguir, ya que el Estado tiene el derecho de fijar las condiciones en que las personas de distinta nacionalidad y venidas de otros lugares, podrán prestar servicios remunerados, ello por varias razones, una de ellas, la necesidad de saber que la persona está verdaderamente capacitada para esas labores, y otra, no menos importante, que se incentive y estimule el trabajo de los connacionales, como una política que contrarreste el desempleo. Así lo ha expresado la jurisprudencia comparada, en concreto, la Corte Constitucional de Colombia en su Sentencia C-280-95.

Siguiendo con el razonamiento, cabe manifestar que es cierto que el derecho al trabajo es fundamental, y, por tanto, su núcleo esencial es incondicional e inalterable. Pero lo anterior no significa que los aspectos contingentes y accidentales que giran en torno al derecho al trabajo, sean, per se, intangibles, como si fueran la parte esencial. Si se confunde el derecho fundamental con los derivados del mismo, se daría el caso de que todo lo que atañe a la vida en sociedad sería considerado como derecho fundamental, lo cual es insostenible.

Debe tenerse presente que el núcleo esencial de un derecho fundamental puede definirse como el ámbito intangible del derecho cuyo respeto se impone a las autoridades y a los particulares. Visto desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el contenido esencial de un derecho fundamental consiste en aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como pertinente al tipo descrito y sin las cuales dejaría de adscribirse a ese tipo, desnaturalizándose. Dicho de otro modo, el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella parte de su contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De esa manera, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección. El núcleo esencial de un derecho fundamental es resguardado indirectamente por el principio de ponderación del fin legítimo a alcanzar frente a la limitación del derecho fundamental, mediante la prohibición de limitaciones desproporcionadas a su libre ejercicio.

Dentro de ese contexto, se tiene que el establecimiento de un número máximo de jugadores extranjeros en la Liga del Fútbol Profesional de Bolivia, no constituye una restricción, y menos una supresión, del núcleo esencial del derecho al trabajo, toda vez que no se está negando a los extranjeros toda posibilidad de integrar un club deportivo, sino que, única y exclusivamente, y conforme a la facultad que tiene el Estado, ha limitado el ejercicio de tal derecho, el mismo que en cuanto a su núcleo esencial se mantiene incólume, conforme se ha explicado antes. De lo que se concluye que la norma objetada por el recurrente no desconoce ni vulnera el principio de igualdad ni el derecho al trabajo.

La no vulneración de los preceptos constitucionales contenidos en los arts. 6 y 7 inc. d) de la CPE por parte de la disposición legal objetada, se hace más evidente cuando se trata del fútbol no profesional o aficionado, ya que éste no es remunerado, razón por la que no puede existir conculcación al derecho al trabajo, que se considera, entre otros aspectos y en lo que interesa al presente asunto, como una fuente de ingresos para el ser humano.

b) En lo referido a los arts. 228 y 229 de la CPE

El art. 228 de la CPE textualmente dispone: “La Constitución Política del Estado es la Ley Suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales, jueces y autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones.”

Este precepto constitucional proclama, por un lado, el principio de supremacía constitucional, y de otro, el principio de jerarquía normativa.

El principio de supremacía constitucional nace de la cualidad específica de la Constitución Política del Estado, como base, sustento y marco que informa todo el sistema normativo. El principio de supremacía constitucional significa que el orden jurídico y político del Estado está estructurado sobre la base del imperio de la Constitución Política del Estado, que obliga por igual a todos, gobernantes y gobernados. Dentro del orden jurídico, la Constitución Política del Estado ocupa el primer lugar, constituyéndose en la fuente y fundamento de toda otra norma jurídica, por lo que toda ley, decreto o resolución debe subordinarse a ella. Constituye una garantía de equilibrio en el ejercicio del poder político y de los derechos fundamentales de la persona, es el más eficiente instrumento técnico hasta hoy conocido para la garantía de la libertad, al imponer a los poderes constituidos la obligación de encuadrar sus actos en las reglas que prescribe la Ley Fundamental.

El principio de supremacía de la Constitución Política del Estado supone la concurrencia del principio de jerarquía normativa, pues la supremacía constitucional, supone gradación jerárquica del orden jurídico derivado que se escalona en planos descendentes. Los más altos subordinan a los inferiores, y todo el conjunto se debe subordinar a la Constitución Política del Estado. El principio de jerarquía normativa consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional. Significa que se constituye una pirámide jurídica en la que el primer lugar o la cima la ocupa la Constitución Política del Estado como principio, origen y fundamento de las demás normas jurídicas. Este principio implica la existencia de una diversidad de normas entre las que se establece una jerarquización, de conformidad con la cual, una norma situada en rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ello, a su vez, implica que el ordenamiento adopte una estructura jerarquizada, en cuya cúspide, obviamente, se halla la Constitución Política del Estado.

Efectuado el juicio de constitucionalidad del artículo único de la Ley 3148, de 15 de agosto de 2005, se constata que el mismo no atenta contra las disposiciones constitucionales invocadas como vulneradas por el recurrente, no existiendo, entonces, infracción al principio de primacía constitucional.

Finalmente, en lo que concierne al art. 229 de la CPE, que determina que los principios, garantías y derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado no pueden ser alterados por las leyes que regulen su ejercicio ni necesitan de reglamentación previa para su cumplimiento, es aplicable el razonamiento expuesto en el inc. a) del Fundamento Jurídico, porque la disposición objeto del recurso no altera el derecho al trabajo reconocido por la Constitución Política del Estado, sino que, de acuerdo a lo dispuesto por el propio art. 7 de la CPE, lo limita en atención a criterios que de ningún modo impiden totalmente el ejercicio del derecho al trabajo de los futbolistas extranjeros en Bolivia, según se tiene fundamentado.

De todo lo precedente, se concluye que el artículo único de la Ley 3148, de 15 de agosto de 2005, no es contrario a lo dispuesto por los arts. 6, 7 inc. d), 228 y 229 de la CPE.
POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 120.1ª de la CPE; arts. 7 inc. 1) y 54 y ss. de la LTC, declara CONSTITUCIONAL el artículo único de la Ley 3148, de 15 de agosto de 2005.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No interviene la Decana, Dra. Martha Rojas Álvarez, por encontrarse en uso de su vacación anual y el Magistrado, Dr. Felipe Tredinnick Abasto, por no haber conocido el asunto.

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA

Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO