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SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0021/2006
Sucre, 11 de abril de 2006

Expediente: 2006-13509-28-RDN
Distrito: Cochabamba
Magistrada Relatora: Dra. Silvia Salame Farjat

En el recurso directo de nulidad interpuesto por Oscar Eduardo Salinas Quiroga en representación del Lloyd Aéreo Boliviano Sociedad Anónima (LAB S.A.) contra Wilson Jaime Villarroel Montaño, Superintendente interino de Transportes y Ángel Zaballa Lazo, Interventor de la citada Empresa, demandando la nulidad de las siguientes Resoluciones y actos administrativos: Resolución Administrativa R.A.SC-STR-DS-RA-0042/2006, de 13 de febrero; Resolución Administrativa R.A.SC-STR-DS-RA-0059/2006, de 1 de marzo; Resolución Interventorial 001/2006, de 13 de febrero; Resolución Interventorial 002/2006, de 13 de febrero; Resolución Interventorial 004/2006, de 22 de febrero; circular 001/2006, de 16 de febrero; nota INCBB/0021/DDCBB/06, de 23 de febrero de 2006; nota INTCBB/024/DDCBB/06, de 2 de marzo de 2006; nota INCBB/0027/MMCBA/06, de 6 de marzo de 2006; nota INCBB/026/OOCBA/06, de 6 de marzo de 2006; y INCBB/0028/00CBA/06, de 6 de marzo de 2006.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

Por memorial presentado el 13 de marzo de 2006, cursante de fs. 67 a 74 de obrados, el recurrente expone los siguientes fundamentos de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

Mediante Resolución Administrativa R.A.SC-STR-DS-RA-0040/2006, de 10 de febrero, la Superintendencia de Transportes dispuso la intervención preventiva del LAB S.A., dicha medida debe ser ejercida en el marco de los valores supremos, los principios fundamentales y los derechos fundamentales de las personas; en respeto al principio de legalidad, debe ejercitarse en el marco de las normas legales que la regulan; así, si bien es cierto que las normas del art. 10 inc. f) de la Ley del Sistema de Regulación Sectorial (LSIRESE), otorgan a la Superintendencia citada la facultad de intervenir las empresas bajo su jurisdicción, según las normas reguladoras sectoriales, dicha previsión alude al principio de reserva legal en sentido formal; es decir, a las leyes emitidas por el Poder Legislativo.

En el sector de transportes, mediante Decreto Supremo (DS) 24178, de 8 de diciembre de 1995, se creó la Superintendencia de Transportes, cuyas funciones, además de las previstas por la Ley del SIRESE, para intervenir las empresas del ramo que se reitera en el art. 2.II del referido Decreto, se encuentran en el DS 24178, de 22 de julio de 1997, cuyo art. 24 regulando la intervención preventiva, dispone que procederá cuando se encuentren en riesgo la normal prestación de los servicios aeronáuticos nacionales monopólicos o los servicios aeroportuarios concesionados, siendo por ello una medida limitada a la vigilancia, control y fiscalización, sin desplazar a las instancias de administración y dirección de la empresa intervenida; pues las normas del art. 26 del mismo Decreto establecen las facultades y obligaciones del interventor, restándole en el art. 27 del citado Decreto, la posibilidad de administrar y disponer los bienes de la misma; empero, con la intención de provocar la quiebra del LAB S.A., el Gobierno dictó el DS 28619, que modificó el art. 24 del DS 24718, quitando la palabra “monopólicas”, e incluyendo un segundo párrafo disponiendo que el alcance, condiciones y características de la intervención serán establecidas por el Superintendente mediante Resolución Suprema; de igual forma adjuntó cinco incisos al art. 26 del DS 24718, ampliando las atribuciones del interventor, desconociendo la naturaleza jurídica de la intervención.

En ese contexto, en los casos concretos de las Resoluciones y actos impugnados, se argumenta lo siguiente:

a) Con relación a la Resolución Administrativa R.A.SC-STR-DS-RA-0059/2006, de 1 de marzo, mediante la cual el Superintendente interino de Transportes instruyó la suspensión de la realización de la Junta General Extraordinaria de Accionistas convocada por el Directorio del LAB S.A., usurpando funciones que no le competen, toda vez que la potestad reconocida a su favor es la de disponer la intervención, medida que fue adoptada mediante la Resolución Administrativa R.A.SC-STR-DS-RA-0040/2006, con lo que cesó su competencia respecto a la aplicación de la medida precautoria consistente en la intervención preventiva para asegurar la normal prestación del servicio aeronáutico, pues la atribución de instruir tal suspensión no le está reconocida por disposiciones legales que regulan la creación y funcionamiento de las Superintendencias Sectoriales en general y de la Superintendencia de Transportes en particular; en el caso de las primeras nombradas, como el art. 12 del DS 27172, que no resulta aplicable, pues su mandato dispone una medida protectiva de la regularidad de un servicio público, que no es el caso, pues la Empresa intervenida no presta un servicio público, sino uno destinado a la satisfacción colectiva o del público en general; empero, aún siendo de carácter público, el servicio que presta el LAB S.A. no se encuentra en riesgo por la realización de la Junta General Extraordinaria de Accionistas, suspendida en usurpación de funciones;

b) Con relación a la Resolución Administrativa R.A.SC-STR-DS-RA-0042/2006 por la que el Superintendente Interino de Transportes asignó al Interventor del LAB S.A. todas las facultades establecidas por el art. 26 del DS 24718 modificado por el DS 28619, y estableció las condiciones y características de la intervención, confiriendo al interventor facultades de suspender de funciones a órganos, instancias y funcionarios; así como la realización de auditorías; importa que ha usurpado funciones que no le competen y ha ejercido una potestad que no emana de la ley, por cuanto no le está reconocida por las disposiciones legales que rigen sus funciones y atribuciones, la competencia para otorgar al Interventor de la empresa regulada, funciones y atribuciones que vayan más allá del marco legal regulatorio, apartándose del principio de reserva legal y de la propia naturaleza jurídica de la medida de la intervención preventiva, siendo uno de los límites expresamente previsto en el art. 27 del DS 24718, el que el interventor no tiene facultades de administración de la Empresa intervenida, por lo mismo ha viciado de nulidad la resolución impugnada;

c) Con relación a la Resolución Interventorial 001/2006, que dispuso que todas las decisiones del Directorio sean puestas a conocimiento del Interventor para su aprobación, la misma constituye una usurpación de funciones del Directorio de la empresa LAB S.A. por cuanto, de un lado, no se encuadra en las atribuciones asignadas al Interventor por las normas previstas en el art. 26 del DS 24718 modificado por el DS 28619, pues no puede enmarcarse en el alcance de dicha norma que reconoce la facultad de adoptar medidas necesarias para la protección del servicio; y de otro, constituye una función administrativa que es de competencia del Directorio de la Sociedad y no es una función de vigilancia, control ni fiscalización que competa al Interventor, pues, reiterando lo manifestado, la intervención se encuentra limitada al marco de legalidad impuesto por las normas aplicables, por ello, manteniendo la restricción de dicha medida prevista por las normas del art. 27 del DS 24718, no implica la administración de la Empresa intervenida, lo cual ya fue aceptado por el interventor en la nota INCBB/0021/DDCBB/06, de 23 de febrero; en consecuencia, esta autoridad recurrida ha usurpado funciones que no le competen, ha ejercido atribuciones que no le están conferidas por las disposiciones legales que regulan la materia, al contrario, le están expresamente prohibidas;

d) Con relación a la Resolución Interventorial 002/2006 por la que el Interventor recurrido designó Delegados Interventores Sectoriales bajo el nombre de “delegados de intervención”, ha usurpado funciones que no le competen y que no le están reconocidas por las disposiciones legales aplicables al caso, por cuanto en primer lugar según el art. 27 del DS 24718 el Interventor no tiene facultades de administración, en segundo lugar, no le está concedida la facultad de designar otros interventores de áreas sino sólo para contratar personal especializado (art. 26 inc. g) del DS 24718), lo que no puede ser comprendido como designar delegados interventores con potestades administrativas, pues la facultad de designar un interventor está reconocida al Superintendente de Transportes y en tercer lugar, tampoco le está reconocida al Interventor la facultad de conceder atribuciones y potestades a interventores de áreas o delegados interventores, menos aún para concederles potestades de administración que a él mismo le están prohibidas;

e) Con relación a la Resolución Interventorial 004/2006 por la que el Interventor recurrido designó Delegados Interventores para las Gerencias de Finanzas, Administración y Abastecimiento y Auditoria Interna, fijando sus remuneraciones, dicha autoridad ha usurpado las funciones del Superintendente de Transportes y ha ejercido una potestad que no le fue conferida por ley ni por otra disposición legal, pues las normas de la Ley del SIRESE, y de los Decretos Supremos 24178 y 24718 facultan al Superintendente de Transportes disponer la intervención y designar al interventor, y de modo alguno a éste último, por lo que vició de nulidad la Resolución impugnada; y

f) Con relación a los actos administrativos consistentes en: 1) circular 001/2006, de 16 de febrero; 2) notas INCBB/0021/DDCBB/06, de 23 de febrero de 2006, 3) INTCBB/024/DDCBB/06, de 2 de marzo de 2006; 3) INCBB/0027/MMCBA/06, de 6 de marzo de 2006, 4) INCBB/0028/OOCBA/06, de 6 de marzo de 2006; y, 5) INCBB/0026/OOCBA/06, de 6 de marzo de 2006, emitida por el Interventor del LAB S.A., alega que también están viciados de nulidad en el marco de lo previsto por el art 31 de la CPE, por cuanto fueron asumidos por el Interventor, usurpando funciones que no le competen, ejerciendo una potestad que no le fue conferida por ley, ya que en primer lugar los actos administrativos referidos conciernen específicamente al ámbito de la administración de la Empresa intervenida como es el LAB S.A., en segundo lugar, el Interventor por mandato expreso del art. 27 del DS 24718 no tiene facultades de administración ni de disposición de los bienes y activos del titular, pues la facultad conferida por el art. 26 inc. e) del DS 24718 modificado por el DS 28619 de manera alguna puede interpretarse aisladamente como una potestad o facultad de administración, es simplemente de adopción de medidas urgentes y necesarias para restablecer el servicio, no para interferir ni obstaculizar las labores administrativas de la Empresa intervenida, lo que le está expresamente prohibido por el art. 27 del DS 24718; en tercer lugar el propio Interventor ha reconocido los alcances y límites de las facultades que tiene como tal, reiterándole al Presidente del Directorio del LAB S.A. que las competencias de la intervención no alcanzan para la toma de decisiones administrativas ni de gestión; por tanto, al asumir los actos administrativos descritos precedentemente el Interventor ha usurpado funciones que no le competen, encuadrando dichos actos en los presupuestos jurídicos previstos por los arts. 31 de la CPE y 79 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC); por lo que corresponde declarar su nulidad, por ello la instrucción dada mediante la circular 001/2006, de que todos los actos administrativos en los diferentes niveles de la Empresa tengan su visto bueno y le sean reportados; así como la suspensión de la Junta Extraordinaria; la cesación en sus cargos de varios gerentes de área, rebasa la facultad de adoptar medidas urgentes y necesarias para restablecer el servicio, consistiendo en interferencias y obstáculos emitidos en usurpación de las funciones de administración de la Empresa.

Concluye alegando que el Superintendente interino de Transportes y el Interventor del LAB S.A., al emitir las Resoluciones y asumir los actos administrativos impugnados, han usurpado funciones y ejercido potestades que no emanan de la ley; consecuentemente, las Resoluciones y actos administrativos impugnados, por mandato expreso del art. 31 de la CPE son nulos de pleno derecho, pues no han nacido a la vida jurídica, por lo que corresponde declarar su nulidad.

I.1.2. Autoridades recurridas y petitorio

Con esos antecedentes plantea recurso directo de nulidad contra Wilson Jaime Villarroel Montaño, Superintendente interino de Transportes y Ángel Zaballa Lazo, Interventor del LAB S.A., solicitando la nulidad las siguientes Resoluciones y actos administrativos: Resolución Administrativa R.A. SC-STR-DS-RA-0042/2006, de 13 de febrero; Resolución Administrativa R.A. SC-STR-DS-RA-0059/2006, de 1 de marzo; Resolución Interventorial 001/2006, de 13 de febrero; Resolución Interventorial 002/2006, de 13 de febrero; Resolución Interventorial 004/2006, de 22 de febrero; circular 001/2006, de 16 de febrero; nota INCBB/0021/DDCBB/06, de 23 de febrero de 2006; nota INTCBB/024/DDCBB/06, de 2 de marzo de 2006; nota INCBB/0027/MMCBA/06, de 6 de marzo de 2006; nota INCBB/026/OOCBA/06, de 6 de marzo de 2006; y nota INCBB/0028/00CBA/06, de 6 de marzo de 2006.

I.2. Admisión y citaciones

Por AC 0127/2006-CA, de 16 de marzo, cursante a fs. 75 a 79 de obrados, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional en virtud de lo previsto en los arts. 31 inc. 1) y 82.I de la LTC, admitió el recurso y dispuso que se cite a los recurridos mediante provisión citatoria, lo que fue cumplido el 24 de marzo de 2005, como informa la diligencia de fs. 225. Una vez verificada la respuesta por parte de los recurridos, se procedió a la tramitación del recurso.

I.3.I.3. Alegaciones de las autoridades recurridas

Los recurridos mediante memorial presentado el 31 de abril de 2006, cursante de fs. 206 a 213 vta. del expediente, remitieron los antecedentes de los actos impugnados, y respondieron el recurso expresando lo siguiente:

a) Por Resolución Administrativa R.A. S.C-STR-DS-RA-0040/2006 de 10 de febrero, la Superintendencia de Transportes dispuso la intervención preventiva del LAB S.A. al amparo de lo previsto por los arts. 10 inc. f) de la LSIRESE, 2 inc. 1) del DS 24178, de 8 de diciembre de 1995 y 24 del DS 24718, de 22 de julio de 1997, modificado por el DS 28619, de 9 de febrero de 2006, con el propósito de restablecer la provisión de los servicios aeronáuticos provistos por aquella compañía.

b) Mediante la R.A. SC-STR-DS-RA-0042/2006, de 13 de febrero, el Superintendente de Transportes designó como interventor al ahora correcurrido, Ángel Ernesto Zaballa Lazo, atribuyéndole todas las facultades señaladas en el art. 26 del DS 24718, así como las modificaciones incluidas por DS 28619 y en el ejercicio de dichas potestades, este interventor emitió varias disposiciones de orden interno en la empresa intervenida, entre ellas la suspensión de la Junta Extraordinaria de Socios de la empresa hasta que no retornen las condiciones de normalidad y tranquilidad necesarias; conforme fue determinado mediante RA-SC-STR-DS-RA-0059/2006, de 1 de marzo.

c) La asignación de facultades al Interventor mediante la referida Resolución Administrativa R.A.SC-STR-DS-RA-0042/2006, permitió el ejercicio de éstas para dictar las Resoluciones Interventoriales 001/2006 y 002/2006, de 13 de febrero; 004/2006, de 22 de febrero; circular 001/2006, de 16 de febrero y notas 0021, de 23 de febrero, 0024, de 2 de marzo y 0026, 0027 y 0028 ambas de 6 de marzo, emitidas en cumplimiento al mandato del art. 27 del DS 24718 que establece que el interventor no podrá ejercitar la administración de la entidad intervenida, ni acordar o celebrar actos de disposición patrimonial, sin descartar la posibilidad en casos que sea necesario, de suspender temporalmente a determinados funcionarios, como medida de carácter disciplinario -inherente a toda intervención preventiva-, por haber no mas de tres funcionarios, entre ellos ciertos Gerentes de área en el campo operativo y técnico, renuentes y resistentes a colaborar con la preservación del servicio; en uno de los casos al Gerente de Operaciones, por haber cancelado unilateralmente un vuelo internacional, teniendo presente que los itinerarios internacionales reportan a la empresa más de la mitad de los ingresos por lo que se dispuso sólo el alejamiento temporal, lo cual no implica de ninguna manera remoción ni alejamiento definitivo del funcionario. Los días previos a la intervención del LAB S.A., los servicios públicos no sólo estaban en peligro sino que fueron interrumpidos varios días atrás, por ello no eran admisibles aquellas conductas que impidan el cometido del interventor, quien está impelido a la fiscalización, control y coordinación de las tareas de la administración de la compañía.

d) Las Resoluciones Interventoriales traducen el ejercicio de las facultades disciplinarias y fiscalizadoras inherentes a todo interventor que actúa por cuenta de la Administración, en el caso concreto de la siguiente manera: i) la 001/2006, dispuso que las decisiones y determinaciones de Directorio deben ser puestas en conocimiento del interventor para su aprobación, ii) la 002/2006, designó delegados de intervención en todas la Gerencias y Unidades y ningún ejecutivo podrá tomar resoluciones administrativas, ejecutivas, legales ni operativas sin su firma de visto bueno, iii) la 004/2006, designó a los delegados interventoriales en áreas de Finanzas, Administración y Abastecimiento; Auditoría Interna y Asistente del Interventor, y iv) la circular 001/2006, comunica que todo relacionamiento interno y externo de la Gerencias con otros niveles ejecutivos sean con el visto bueno del Interventor; solicitando además reportes ejecutivos diarios de la actividad de las áreas;

e) Finalmente las notas internas: i) 0021, comunica haber tomado conocimiento de la devolución de las aeronaves arrendadas y solicita informar las acciones de administración previstas sobre este tema, recordando las competencias de la intervención, ii) la 0024, recuerda la emisión de la Resolución Interventorial 001 y en consecuencia la suspensión de la Junta General de Accionistas convocada para el 2 de marzo de 2006, y iii) las notas 0026, 0027 y 0028, dispusieron la suspensión del Gerente de Operaciones, Gerente Técnico y Jefe de Pilotos.

f) La exigencia de la suspensión de la Junta Extraordinaria de Accionistas según resolución expresa del Órgano Regulatorio (R.A.SC-STR-DS-RA-0059/2006), se debió a que durante el trance de la intervención, una Convocatoria a Junta General y Extraordinaria de Accionistas del LAB S.A. provocó renovadas actitudes de enfrentamiento y confrontación al interior de la empresa intervenida entre los miembros del Directorio y los trabajadores, asociación de pilotos, organizaciones sindicales y otros, poniendo en riesgo la pacífica provisión del servicio y la integridad física de los miembros concurrentes a la Asamblea; por ello que tal determinación es hasta que las condiciones del clima social puedan garantizar su realización; máxime, si ésta se ventilaba en instalaciones de la empresa.

g) La afirmación del Directorio de que el servicio que presta LAB S.A. no es “público” al ser la empresa un ente comercial de derecho privado y no público; demuestra que desconocen los conceptos básicos del Derecho Administrativo, pues si no fuese así los servicios aeronáuticos no estarían regulados por la Superintendencia de Transportes y la intervención sería una invasión a la órbita privada; y

h) el recurso directo de nulidad está destinado a enervar actuaciones invasivas de la competencia de otros órganos públicos; no pudiendo analizarse las denuncias de que las actuaciones de la Superintendencia de transportes y del Interventor, que se basan en el régimen normativo del sector aeronáutico vigente en disposiciones como los Decretos Supremos 24718 y 28619, vulneran la Constitución Política del Estado; pues ello corresponde a otro tipo de recurso; concluye manifestando que la Resoluciones Administrativas, Interventoriales, así como las circulares y notas emitidas, fueron dictadas en total apego a la ley en miras de la preservación de la continuidad del Servicio Público y el recurrente pretende encubrir un recurso de inconstitucionalidad para el que no está legitimado, mediante la presentación del actual recurso de nulidad contra actuaciones que derivan en forma directa de la aplicación de dos Decretos Supremos, por lo que solicita que el recurso sea declarado INFUNDADO, con imposición de costas y multa al recurrente.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1.Mediante Resolución Administrativa R.A. SC-STR-DS-RA-0040/2006, de 10 de febrero, el Superintendente Interino de Transportes dispuso la intervención preventiva del LAB S.A. por noventa días; y designó a Ángel Ernesto Zaballa Lazo como interventor (fs. 48 a 49); misma que no fue demandada.

II.2.Por medio de la Resolución Administrativa R.A. SC-STR-DS-RA-0042/2006, de 13 de febrero, impugnada en el presente recurso, el Superintendente Interino de Transportes atribuyó a favor del Interventor del LAB S.A. las facultades establecidas en el art. 26 del DS 24718, y por el DS 28619; fijando en el artículo segundo el monto de su remuneración; y por último, en el artículo tercero, señala que fija los alcances, condiciones y características de la intervención en la parte de los fundamentos de dicha Resolución (fs. 51 a 53).

II.3.La Resolución Interventorial 001/2006, de 13 de febrero, determinó que “todas las decisiones y determinaciones del Directorio deben ser puestas a conocimiento del interventor para su aprobación antes de su aplicación” (fs. 57).

II.4. En la misma fecha, mediante la Resolución Interventorial 002/2006, el Interventor del LAB S.A. determinó designar delegados de intervención en todas las Gerencias y unidades necesarias de la empresa, para el cumplimiento de la tarea de intervención; y en el artículo segundo, estableció que ningún ejecutivo podría tomar resoluciones administrativas, ejecutivas, legales y operativas sin el visto bueno (firma) del delegado interventor de su área (fs. 58).

II.5.El 16 de febrero de 2006, el Interventor del LAB S.A. emitió la circular 001/2006, comunicando a los Gerentes de la empresa que: “todo relacionamiento interno y externo de su gerencia con otros niveles ejecutivos, trabajadores, clientes, proveedores y otros, sea de conocimiento y con visto bueno del Interventor.”; y también solicitó reportes diarios de la actividad de cada área (fs. 63).

II.6. Por medio de la Resolución Interventorial 004/2006, de 22 de febrero, el Interventor designó delegados de intervención en las Gerencias de: Finanzas, Administración y Abastecimiento y de Auditoria Interna y a la Asistente del Interventor, fijando su remuneración según la escala salarial de la empresa (fs. 59).

II.7.Mediante la nota INCBB/0021/DDCBB/06, de 23 de febrero de 2006, el Interventor del LAB S.A. solicitó al Presidente del Directorio de dicha empresa información sobre las acciones previstas por su administración, con relación al pedido de devolución de las aeronaves arrendadas de las firmas Aviation Capital Grup y Pegasus Aviation Finance Company; al mismo tiempo, manifestó que reiteraba que las competencias de la intervención no alcanzaban a la toma de decisiones administrativas ni de gestión (fs. 65).

II.8.A través de la Resolución Administrativa R.A.SC-STR-DS-RA-0059/2006, de 1 de marzo, impugnada en el presente recurso, el Superintendente Interino de Transportes instruyó la suspensión de la Junta General Extraordinaria de Accionistas convocada por el Directorio del LAB S.A. (fs. 55 a 56).

II.9.Por medio de la nota INTCBB/024/DDCBB/06, de 2 de marzo de 2006, el Interventor del LAB S.A. instruyó al Presidente del Directorio del LAB S.A. la suspensión de la Junta General de Accionistas convocada para el mismo día, porque incumplió lo determinado en la Resolución Interventorial 001/2006 (fs. 64).

II.10.Mediante nota INCBB/0027/MMCBA/06, de 6 de marzo de 2006, el Interventor cesó de sus funciones al Gerente Técnico del LAB S.A., aludiendo a la atribución contenida en el inc. e) del DS 24718, incorporado por el DS 28619 (fs. 60).

II.11.En la misma fecha, mediante nota INCBB/0026/OOCBA/06, el mismo Interventor cesó de sus funciones al Gerente de Operaciones del LAB S.A., con el mismo argumento expuesto en la Conclusión anterior (fs. 61).

II.12.También el 6 de marzo de 2006, por medio de la nota INCBB/0028/00CBA/06, el referido Interventor cesó de su cargo al Jefe de Pilotos del LAB S.A. (fs. 62).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente impugna las siguientes Resoluciones y actos administrativos: i) Resolución Administrativa RA SC-STR-DS-RA-0042/2006, porque fue dictada por el Superintendente Interino de Transportes en ejercicio de una competencia no asignada por ley, pues no le está reconocida la facultad de que asigne funciones al Interventor que vayan más allá del marco regulatorio, como hizo al atribuirle funciones administrativas expresamente negadas. ii) Resolución Administrativa RA SC-STR-DS-RA-0059/2006, emitida por la misma autoridad, también dictada sin competencia, porque ninguna norma le reconoce la facultad para suspender la realización de la Junta General Extraordinaria de Accionistas de la empresa intervenida, concluyendo sus funciones en la resolución de intervención; iii) Resolución Interventorial 001/2006, emitida usurpando las funciones del Directorio de la empresa intervenida, y sin que le esté reconocida la potestad de asumir la dirección administrativa de la misma por las normas de los DDSS 24718 y 28619; iv) Resolución Interventorial 002/2006, porque mediante dicho instrumento el Interventor usurpó las funciones del Superintendente de Transportes y de los administradores de la empresa intervenida, pues designó delegados de intervención con funciones administrativas que le están prohibidas incluso a él; v) Resolución Interventorial 004/2006, que al designar interventores para dos gerencias usurpa las funciones del Superintendente de Transportes, y es el ejercicio de una potestad no contemplada por la ley; y vi) la circular 001/2006; las notas INCBB/0021/DDCBB/06; INTCBB/024/DDCBB/06; INCBB/0027/MMCBA/06; INCBB/026/OOCBA/06; y INCBB/0028/00CBA/06; demuestran el ejercicio de facultades de administración prohibidas en forma expresa por las normas del art. 27 del DS 24718, que limita el alcance de lo dispuesto por el art. 26 inc. g) del mismo decreto, modificado por el DS 28619. En consecuencia, corresponde analizar lo planteado y resolver si los recurridos al emitir la Resolución impugnada incurrieron en los presupuestos del art. 31 de la CPE y 79.II de la LTC, a fin de declarar fundado o infundado el recurso.

III.1.Competencia del Tribunal Constitucional y Naturaleza del recurso directo de nulidad

De acuerdo a lo establecido por el art. 120.6ª de la CPE, este Tribunal Constitucional tiene la atribución de resolver los recursos directos de nulidad interpuestos en resguardo del art. 31 de dicha Ley Fundamental; dicho recurso, procede contra todo acto o resolución de quien usurpe funciones que no le competen, así como contra los actos de quien ejerza jurisdicción o potestad que no emane de la ley; asimismo, los arts. 79 y ss de la LTC desarrollan el procedimiento instrumentado para tal efecto, y la previsión contenida en el parágrafo segundo del mencionado artículo, amplía los alcances de este recurso, al añadir expresamente que “También procede contra las resoluciones dictadas o actos realizados por autoridad judicial que esté suspendida de sus funciones o hubiere cesado”.

Dada su naturaleza, el recurso directo de nulidad ha sido concebido como una acción ante la jurisdicción constitucional de control de legalidad de los actos o resoluciones de las autoridades públicas, cuya finalidad es declarar expresamente la nulidad de los actos invasivos o usurpadores de las competencias delimitadas por la Constitución y las leyes; por ello es un instrumento jurisdiccional supresor del acto concreto que fue emitido con invasión, usurpación o pérdida de competencia.

Interpretando la normativa citada, la SC 0020/2004, de 4 de marzo, estableció dos supuestos jurídicos en los que el recurso directo de nulidad se activa para decretar la nulidad de los actos y resoluciones de las autoridades del poder público, siendo ellos los siguientes: “1) la usurpación de funciones que no le competen, debiendo entenderse por tal el ejercicio de una función sin tener título o causa legítima para ello; lo que significa el ejercicio ilegítimo, por parte de un funcionario o autoridad, de una función que le está reconocida a otra autoridad o funcionario; o estándole reconocida a él, ya expiró su periodo de funciones o está suspendido del ejercicio de las mismas por algún motivo legal; 2) el ejercicio de una jurisdicción o potestad no asignada por la Constitución o la Ley; debiendo entenderse por tal, el que una persona o funcionario asuma una jurisdicción o ejerza una competencia que no le ha sido asignada por el ordenamiento jurídico, es decir, ejerza una jurisdicción o competencia inexistente en el ordenamiento jurídico”.

III.2.Delimitación de la problemática planteada y de los temas concurrentes

En el presente recurso directo de nulidad, se plantea la nulidad de resoluciones emitidas por el Superintendente interino de Transportes relacionadas a la intervención del LAB S.A.; así como de algunas resoluciones y actos de administración del Interventor de dicha empresa.

En principio, es necesario dejar establecido que a través del referido recurso directo de nulidad, no se impugna la intervención del LAB S.A. determinada mediante Resolución Administrativa R.A.SC-STR-DS-RA-0040/2006, ni el contenido o alcances de la misma; por el contrario, el propio recurrente reconoce en forma expresa que “además de la inoportunidad y la carencia de fundamentos en la mencionada Resolución de Intervención, no se tiene ninguna observación de tipo competencial o legal al respecto”; en cuyo mérito, la tramitación del recurso, desde su admisión por la Comisión de Admisión de este Tribunal mediante el AC 0127/2006-CA, no tiene por objeto impugnar o cuestionar la intervención del LAB S.A. ni la Resolución que determinó dicho acto administrativo; por cuanto el recurrente, se limito a impugnar sólo algunas resoluciones y actuaciones posteriores realizadas en la ejecución de dicha intervención; en ese convencimiento, la suspensión de la competencia de las autoridades demandadas dispuesta en función del art. 84 de la LTC, emergente de la admisión del recurso, no suspendió la intervención ni las facultades de las autoridades que la dispusieron o que la estaban ejecutando.

III.3.El sistema regulatorio y la facultad de intervención

La norma prevista por el art. 141 de la CPE, establece lo siguiente:

“El Estado podrá regular, mediante Ley, el ejercicio del comercio y de la industria, cuando así lo requieran, con carácter imperioso, la seguridad o necesidad pública. Podrá también, en estos casos, asumir la dirección superior de la economía nacional. Esta intervención se ejercerá en forma de control, estimulo o de gestión directa”.

En una interpretación contextualizada del contenido de la referida norma legal, se extraen dos prerrogativas que con referencia a la política económica le son reconocidas al Estado por el constituyente.

La primera, está referida a la potestad que tiene el Estado para regular, mediante ley formal, el ejercicio del comercio y de la industria; dicha facultad ha sido condicionada por el constituyente a la concurrencia de uno de los dos supuestos: i) por necesidad imperiosa que surge de la seguridad nacional por amenazas internas o externas; y ii) en cumplimiento de su deber de satisfacer las necesidades de la población; es decir, una “necesidad pública”; en este punto es preciso también señalar que dado que la regulación de la industria y el comercio implica la reglamentación del goce de tres derechos fundamentales consagrados por el art. 7 incs. d) e i) de la CPE, como son los derechos a dedicarse al comercio, a la industria y a la propiedad privada, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo y cumpliendo una función social, dicha regulación, respetando el principio de reserva legal, deberá legitimarse mediante una ley formal; por tanto, será mediante un instrumento emanado del Poder Legislativo, - una ley-, por medio de la cual se determine si concurre una de las condiciones materiales expuestas anteriormente, para regular el ejercicio del comercio y la industria. Así, para el caso de identificarse la existencia de una necesidad de la población, que deba ser satisfecha mediante la prestación de un servicio, éste se denominará público. Al respecto, la doctrina ha superado la concepción del servicio público como uno prestado por el Estado, o por una de sus manifestaciones, a la visión del servicio público desde el punto de vista del destinatario, así un servicio público, es aquel destinado a satisfacer una necesidad de consumo general, pudiendo ser atendida por el propio Estado, por medio incluso de empresas estatales, o por particulares, mediante una concesión que posibilite proveer el servicio público, en un marco legal regulado por el Estado, manteniendo a éste con potestades sobre el operador del servicio, dicha forma de administración, es la denominada regulación y control de los servicios.

Al respecto, la SC 0013/2006, de 15 de marzo, ha expresado lo siguiente:

“Tradicionalmente los servicios públicos han sido responsabilidad del Estado, básicamente por el requerimiento de grandes inversiones para elevar la cobertura de los servicios y mejorar su calidad de prestación y porque la mayoría de estos servicios eran monopólicos, de modo que el patrimonio público de las empresas se constituía en una garantía de protección del usuario. Sin embargo, ante la identificación de los defectos del modelo tradicional de los servicios públicos vinculados a la gestión, calidad y costos del servicio brindado, y a la confusión entre los papeles de la política, la regulación y la prestación, se inició un movimiento de reforma de los servicios públicos, destinado a modificar el mencionado esquema a través de la transferencia de la prestación de los servicios a la empresa privada y la creación de un marco regulatorio, así como de un ente regulador destinado básicamente a tres finalidades: a) velar por los intereses de los usuarios, adoptando las medidas necesarias para asegurar que éstos reciban un servicio de buena calidad a un precio razonable y que dispongan de medios para expresar sus reclamaciones; b) aislar a las empresas prestadoras de la injerencia política y asegurar que las tarifas del servicio cubran los costos de operación y proporcionen la rentabilidad correspondiente; y c) vigilar que las empresas prestadoras se comporten de acuerdo con la normatividad vigente, permitiendo el logro de las metas estratégicas identificadas como objetivo y asegurando que las tarifas del servicio se mantengan a un nivel adecuado que permita a las empresas cubrir los costos de operación y mantenimiento y obtener una rentabilidad razonable.

“Ahora bien, a partir de la concepción de que la regulación constituye, un conjunto de instrumentos adoptados por los gobiernos para establecer requerimientos sobre la libre actividad de las empresas y los ciudadanos, de modo que las regulaciones bien pueden constituirse en limitaciones impuestas a la libertad de los ciudadanos y de las empresas por razones de interés público, ésta puede expresarse a través de tres clases: regulaciones económicas, con las que se interviene directamente en decisiones de mercado tales como la fijación de precios, la protección de la competencia, la entrada o salida en los mercados; regulaciones sociales, con las que se intenta proteger los bienes públicos tales como la salud, la seguridad, el medio ambiente y la cohesión social y las regulaciones administrativas, concebidas como las formalidades administrativas mediante las cuales los gobiernos recogen información e intervienen en las decisiones económicas individuales”.

La intervención estatal en el orden económico

La 2ª norma o prerrogativa prevista por el art. 141 de la CPE, está referida a la atribución conferida al Estado, para que pueda asumir, la dirección superior de la economía nacional, cuando concurren uno de los supuestos mencionados precedentemente, precepto que debe ser entendido como la potestad de intervenir en la actividad económica que se desarrolla en la jurisdicción del Estado.

La intervención Estatal en el orden económico, es la que ejercen los gobiernos, a efectos de dirigir y regular la actividad económica o una parte de ella, tanto en lo que se refiere a las relaciones comerciales entre Estados cuanto en lo que afecta a la producción y al comercio interiores, y puede presentar diferentes niveles dependiendo del sistema político y la doctrina económica que adopte un Estado; así, la adopción de una perspectiva económica liberal podrá reducir la intervención a su mínima expresión hasta incluso una abstención total; de otro lado, en un sistema de economía estatizada la intervención será directa y obligatoria. En un sistema social y democrático de derecho, como el asumido por Bolivia, conforme disponen las normas del art. 1.II de la CPE, sostenido por los valores superiores de libertad, igualdad y justicia, el alcance de la intervención estatal no puede quedar sujeto a la aplicación de uno u otro sistema económico, pues la aplicación de alguno de ellos afecta a uno de esos valores supremos; así un orden económico intervencionista debilitará la esfera de autodeterminación de las personas, y con ello el valor superior de libertad; por el contrario, la excesiva permisividad del Estado, posibilitada por su falta de intervención, someterá a las personas a condiciones materiales de desigualdad e injusticia, sacrificando dichos valores y con ello el Estado Social y Democrático de Derecho.

En procura de relativizar los efectos nocivos de la aplicación de doctrinas económicas injustas, la doctrina del derecho ha reconocido niveles de intervención en la vida económica, mediante formas de concreción que procuran no afectar demasiado la esfera de la libertad, protegiendo que la economía no sea un instrumento de supresión de la igualdad y la justicia. Nuestra Constitución reconoce algunos de esos instrumentos, así el art. 132 consagra el principio de justicia social en la organización económica, el cual implica una distribución equitativa de la riqueza nacional; empero, al mismo tiempo, el art. 144 de la CPE, establece que la iniciativa privada recibirá el estímulo y la cooperación del Estado, de igual forma el derecho a la propiedad privada está consagrado como fundamental; ello implica que el Estado tiene intervención en la vida económica, mediante mecanismos constitucionales definidores de la organización económica del mismo.

III.4.La intervención en el servicio público de transporte

Sobre el particular, es necesario establecer que el legislador ha previsto que el trasporte es una servicio público sujeto a regulación, así las normas previstas por el art. 1 de la LSIRESE, disponen lo siguiente:

“Créase el Sistema de regulación Sectorial (SIRESE), cuyo objetivo es regular, controlar y supervisar aquellas actividades de los sectores de telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, trasportes, aguas y las de otros sectores que mediante ley sean incorporados al sistema...”

De lo expuesto, queda claro que el legislador ha previsto que las prestaciones de los servicios públicos se encuentren reguladas, por ello también ha establecido niveles de intervención graduales, que ya fueron clasificados por la jurisprudencia constitucional en: regulaciones económicas, tales como la fijación de precios y tarifas, la protección de la competencia [art. 10 incs. b) y e) de la LSIRESE] y otras; regulaciones sociales, con las que se intenta proteger el interés público [art. 10 inc. b) de la LSIRESE]; y las regulaciones administrativas, concebidas como las formalidades administrativas mediante las cuales los gobiernos recogen información e intervienen en las decisiones económicas individuales; una de ellas es la intervención de los operadores de los servicios regulados, prevista por el art. 10 inc. f) de la LSIRESE, que dispone, que es una atribución general de todos los superintendentes sectoriales:

“Intervenir las empresas y entidades bajo su jurisdicción reguladora y designar a los interventores, según lo dispongan las normas legales sectoriales”.

De la norma glosada, se infiere, en primer lugar, que el Estado ha previsto una forma específica de intervención sobre las empresas que prestan servicios públicos de transporte, como el LAB S.A. Dicha intervención deberá ser dispuesta por el Superintendente Sectorial, que en el caso viene a ser el Titular de la Superintendencia de Transportes, entidad creada por el art. 1 del DS 24178, de 8 de diciembre de 1995, conforme disponen las normas del art. 10 del DS 24718, de 22 de julio de 1997; por cuanto el art. 121 inc. h) de las atribuciones de la autoridad de regulación sectorial, de la Ley de la Aeronáutica Civil en Bolivia (LACB), reconoce como una de las atribuciones de la autoridad de regulación sectorial la siguiente:

“Procesar infracciones, aplicar multas y sanciones e intervenir preventivamente a las empresas reguladas del sector conforme a normas reguladoras”.

Precepto con el que concuerda el art. segundo inc. i) del citado DS 24178, y el art. 10 inc. f) del también nombrado DS 24718.

En consecuencia, las normas sectoriales para el servicio público de transporte aeronáutico, prevén la intervención preventiva de las empresas operadoras; dicha intervención calificada de preventiva, para el caso del sector de transportes, debe ser aplicada conforme disponen las normas del DS 24718, cuyo art. 10 del citado Decreto dispone lo siguiente:

“...intervenir preventivamente a las empresas reguladas del sector conforme al presente decreto supremo”.

En ese orden, es necesario precisar que las normas previstas por el DS 24718, modificado por el DS 28619, de 9 de febrero de 2006, en lo relativo a la procedencia de la intervención preventiva, actualmente disponen lo siguiente:

“Art. 24.- Cuando se ponga en riesgo la normal prestación de los servicios aeronáuticos nacionales y los servicios aeroportuarios concesionados, la Superintendencia de Transportes, mediante resolución administrativa fundamentada podrá decidir la intervención preventiva del titular por un plazo no mayor a noventa (90) días que podrá prorrogarse por una sola vez y por un mismo periodo con una autorización del Superintendente General del Sistema de Regulación Sectorial.

El alcance, las condiciones y características de la intervención serán establecidas por el Superintendente de Transportes mediante resolución administrativa”.

Por su parte, el art. 26 del DS 24718, también modificado por el artículo único del DS 28619, dispone que son atribuciones del interventor las siguientes:

Vigilar la conservación de los bienes y activos del Titular;
b) Comprobar los ingresos y egresos del Titular;
c) Dar cuenta inmediata a la Superintendencia de cualquier irregularidad que advierta en la administración a cargo del Titular;
d) Informar periódicamente a la Superintendencia sobre el cumplimiento de su labor y presentar el informe final con una anticipación no menor de veinte (20) días al vencimiento del plazo de la intervención preventiva incluyendo conclusiones y recomendaciones.

Por mandato del DS 28619, le fueron adicionadas las siguientes:

e) Adoptar las medidas necesarias para el restablecimiento del servicio, la regularización y fortalecimiento de la empresa.
f) disponer la realización de auditorias que correspondan.
g) Contratar personal especializado para el cumplimiento de los fines de la empresa intervenida.
h) Los recursos económicos necesarios para la “renumeración” (sic) del interventor y el personal especializado, serán cubiertos con cargo a la empresa.
i) otras facultades que le fueran atribuidas por el Superintendente de Transportes mediante Resolución Administrativa expresa”.

La normativa expuesta presenta una especial configuración, pues de un lado, las atribuciones conferidas al Interventor por el DS 24718, se limitan a una función de vigilancia, supervisión y procesamiento de información, máxime cuando el artículo 27 del mismo, establece lo siguiente:

“El interventor no tendrá facultades de administración ni de disposición de los bienes y activos del titular. Deberá guardar confidencialidad y reserva acerca de toda la información que haya tomado conocimiento con motivo del ejercicio de su cargo”.

Dicha norma expresamente prohíbe la administración de la Empresa intervenida, por parte del interventor, en una lógica consonancia con las atribuciones concedidas a éste por el art. 26 del DS 24718; empero, los incisos incorporados al art. 26 del DS 24718 por el DS 28619, agregan de alguna manera facultades de administración, no otra cosa significa la atribución de contratar personal especializado para el cumplimiento de los fines de la Empresa intervenida, así como la adopción de medidas necesarias para el restablecimiento del servicio, la regularización y fortalecimiento de la Empresa; potestad de la que se infiere que la facultad del interventor, llega incluso a la adopción de medidas estratégicas de largo alcance, con el objeto de “fortalecer” la empresa, lo que obviamente rebasa una mera administración hacia una labor de proyección a futuro de la misma, mediante la toma de decisiones trascendentales; prueba de ello, es que el Poder Ejecutivo mediante su función reglamentaria, ha previsto una norma abierta, toda vez que el inc. i) del artículo único del DS 28619, posibilita que mediante resolución administrativa el Superintendente de Transportes atribuya nuevas facultades al interventor.

Ahora bien, tal como fue expresado, la contradicción normativa emergente de las nuevas facultades concedidas al Interventor por el DS 28619, debe ser resuelta conforme el mencionado Decreto estatuye, pues previó en el parágrafo tercero de su artículo único, la abrogación y derogación de toda norma contraria a sus disposiciones, en aplicación del principio “ley posterior deroga a la anterior” (lex posterior derogat priori); por esa conclusión, se entiende que el art. 27 del DS 24718, en todo aquello que sea contrario a las normas del DS 28619, por ser éste de fecha posterior, se encuentra tácitamente derogado; y concretamente la frase “el Interventor no tendrá facultades de administración”, por ser contraria a las facultades que otorga el citado DS 28619.

En consecuencia, en el marco de los citados decretos supremos, el Interventor nombrado por la Superintendencia de Transportes para intervenir preventivamente la Empresa, tiene facultades de administración, las cuales se encuentran expresamente determinadas en la normativa analizada; con el advertido de que dichas facultades pueden ser ampliadas por el Superintendente de Transportes mediante Resolución Administrativa; tal como señala el inc. i) del DS 28619.

En el caso concreto de la intervención del LAB S.A., es preciso señalar que el Superintendente de Transportes no hizo uso de la potestad concedida por el inf. i) del DS 28619, ya que por ninguna resolución expresa ha concedido otras facultades, adicionales a las previstas por los DDSS 24718 y 28619 al Interventor del LAB S.A. Aquí conviene referirse a la Resolución Administrativa R.A. SC-STR-DS-RA-0042/2006, impugnada en el presente recurso, mediante la cual el Superintendente Interino de Transportes atribuyó a favor del Interventor del LAB S.A., las facultades establecidas en el art. 26 del DS 24718, y por el DS 28619; Resolución que en el artículo Tercero, señala los alcances, condiciones y características de la intervención, conforme le facultan las normas del art. 24 del DS 24718, modificado por el DS 28619; de ello se infiere, que dicha Resolución no tenía el objeto de conceder nuevas facultades al Interventor, situación que en los hechos no se dio; toda vez que las atribuciones del Interventor del LAB S.A., son las expresamente conferidas por los DDSS 24718 y 28619, y ninguna otra adicional.

Ahora bien, se reitera, que en el marco de las normas que regulan la intervención de las Empresas que presta servicio público de transporte, las autoridades recurridas tiene las siguientes atribuciones y facultades:

El Superintendente de Transportes, conforme establecen las normas de los arts. 2 inc. f) de la LSIRESE, 2 inc. l) del DS 24178 y 24 del DS 24718 modificado por el DS 28619 tiene atribución para:

Disponer la intervención preventiva del operador, y delimitar los alcances, condiciones y características de la intervención; así como designar al interventor [arts. 2 inc. l) del DS 24 178 y 24 del DS 24718 modificado por el DS 28619); y

Asignar facultades al Interventor, además de las dispuestas por los DDSS 24718 y 28619.

El interventor del LAB S.A., según disponen las normas previstas por el arts. 26 del DS 24718, el DS 28619 y la R.A. SC-STR-DS-RA-0042/2006, tiene atribución para:

a) Vigilar la conservación de los bienes y activos del Titular;
b) Comprobar los ingresos y egresos del Titular;
c)Dar cuenta inmediata a la Superintendencia de cualquier irregularidad que
advierta en la administración a cargo del Titular;
d) Informar periódicamente a la Superintendencia sobre el cumplimiento de su labor y presentar el informe final con una anticipación no menor de veinte (20) días al vencimiento del plazo de la intervención preventiva incluyendo conclusiones y recomendaciones.
e)Adoptar las medidas necesarias para el restablecimiento del servicio, la regularización y fortalecimiento de la empresa.
f) Disponer la realización de auditorias que correspondan.
g)Contratar personal especializado para el cumplimiento de los fines de la empresa intervenida.
h)Los recursos económicos necesarios para la “renumeración” (sic) del interventor y el personal especializado, serán cubiertos con cargo a la empresa.

III.5.La problemática planteada

A fin de establecer si las Resoluciones y actos impugnados fueron emitidos por las autoridades recurridas en el marco de la competencia emanada de la ley, corresponde señalar que en primer lugar se analizará las resoluciones emitidas por el Superintendente de Transportes; para luego analizar los actos del Interventor del LAB S.A.

A ese efecto, se tiene que el Superintendente de Transportes emitió las Resoluciones Administrativas R.A. SC-STR-DS-RA-0042/2006 y R.A.SC-STR-DS-RA-0059/2006 impugnadas en el presente recurso.

III.5.1. La Resolución Administrativa R.A. SC-STR-DS-RA-0042/2006, de 13 de febrero, tiene tres objetivos expresados en sus tres artículos, el primero, es atribuir a favor del Interventor del LAB S.A., las facultades establecidas en el art. 26 del DS 24718, y por el DS 28619; analizada tal Resolución, se tiene que ésta es una determinación reiterativa de las atribuciones que por mandato de los citados Decretos Supremos tiene el Interventor, no siendo necesario que ningún instrumento inferior las reconozca expresamente para que el Interventor pueda ejercerlas, pues son inmanentes a esa función por mandato de la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo; con el advertido de que conforme se ha expuesto, es competencia del Superintendente de Transportes asignar en el marco de los referidos Decretos Supremos, otras facultades al Interventor, por expresa disposición de las normas del art. 26 inc. i) del DS 24718, modificado por el DS 28619; por tanto, la asignación de atribuciones al Interventor es una competencia expresa del Superintendente de Transportes; en consecuencia, la Resolución analizada, no implica el ejercicio de una potestad que pertenezca a otra autoridad, así como tampoco el ejercicio de una facultad inexistente, únicos supuestos sancionados con nulidad por el artículo 31 de la CPE.

El artículo segundo de la Resolución analizada, fija el monto de la remuneración del Interventor, determinación plenamente compatible con la facultad de nombrar al Interventor concedida por el art. 2 inc. l) del DS 24718, ya que se infiere que a tiempo de nombrar Interventor, el Superintendente de Transportes debe asignarle una remuneración, por tanto es un aspecto que de igual forma que el anterior, implica el ejercicio de las competencias asignadas al Superintendente.

El artículo Tercero fija los alcances, condiciones y características de la intervención en la parte de los fundamentos de dicha Resolución; al respecto, analizadas las competencias del Superintendente de Transportes, se concluye que las normas del art. 24 del DS 24718, modificado por el DS 28619, asignan a dicha Autoridad la facultad para establecer las condiciones y características de la intervención; por tanto, al señalar que cumplía tal obligación, el recurrido no ha usurpado las competencias de ninguna otra autoridad, así como tampoco ejerció una atribución inexistente; por el contrario, actuó de acuerdo a la competencia asignada en forma expresa por la referida norma. Conforme lo expuesto, la Resolución Administrativa R.A. SC-STR-DS-RA-0042/2006, de 13 de febrero, no está comprendida en ninguna de las causales establecidas por el art. 31 de la CPE.

III.5.2. En cuanto a la Resolución Administrativa R.A.SC-STR-DS-RA-0059/2006, de 1 de marzo, se tiene que por medio de dicho instrumento el Superintendente Interino de Transportes instruyó la suspensión de la Junta General Extraordinaria de Accionistas convocada por el Directorio del LAB S.A., respaldando tal decisión en las normas previstas por el art. 12 del DS 27172, que disponen lo siguiente:

“En caso de emergencia que conlleve riesgo para la continuidad o regularidad en la prestación de servicios públicos, los Superintendentes, de oficio o a pedido de parte adoptarán resoluciones urgentes, necesarias para atender la emergencia y evitar perjuicios a los administrados”.

La citada norma, otorga potestades generales a los superintendentes sectoriales, para situaciones de emergencia; cuya existencia genera para los Superintendentes, la potestad para adoptar resoluciones urgentes, de necesidad impostergable.

En la comprensión de que la norma analizada no es un precepto claramente atributivo de una facultad, sino que establece un concepto indeterminado, que genera potestades, se debe señalar que tales normas se encuentran limitadas por su propio fin. Así, se debe precisar que establece dos objetos: i) atender la emergencia; y ii) evitar perjuicios a los administrados; por ello, la potestad que otorga la norma analizada, está sujeta al fin específico que le ha sido encomendado, de ello se infiere, que el parámetro que permite averiguar la competencia del recurrido Superintendente de Transportes, para emitir un acto administrativo haciendo uso de la facultad concedida por el art. 12 del DS 27172, está en que el acto debe cumplir uno de los objetivos de dicha norma; lo que no implica analizar la conveniencia o la oportunidad o no del acto, sino sólo si la autoridad, al ejercer la potestad emergente de un concepto indeterminado, lo hizo en el marco de la protección de los fines y objetivos para los que fue creado el cargo público que ostenta.

Ahora bien, en el caso concreto de la R.A.SC-STR-DS-RA-0059/2006, el Superintendente de Transportes alega que: ante la publicación de la convocatoria a la Junta General Extraordinaria de Accionistas del LAB S.A., estando vigente la intervención preventiva, se hicieron públicas diversas manifestaciones de sectores sociales anunciando vías y acciones de hecho, lo que generó una situación de “incertidumbre y alta conflictividad social” (sic), según los fundamentos de la Resolución analizada, y la conclusión a que arriba, evidenció peligro para la provisión del servicio; en definitiva, la Superintendencia, fundamentó la Resolución cuestionada, en la existencia de peligro en la prestación del servicio, lo que le permitió accionar la competencia concedida por el art. 12 del DS 27172 analizada; lo expresado, no implica la valoración de la oportunidad o conveniencia de la suspensión de la Junta de accionistas, sino sólo que el recurrido Superintendente, tenía competencia para suspenderla, porque en su convicción se generó riesgo para la continuidad del servicio; es decir, que la situación se adecuó al segundo de los supuestos previstos por el art. 12 del DS 27172.

La conclusión a la que arribó el Superintendente de Transportes, sobre la existencia de riesgo en la provisión del servicio que presta el LAB S.A., por la “incertidumbre y alta conflictividad social” (sic), permitió que se active la potestad concedida a dicha autoridad por el art. 12 del DS 27172; en ese supuesto, es que el Superintendente ejerció una potestad que le está reconocida; consiguientemente, la Resolución demandada no se adecua a ninguno de los supuestos previstos por las normas del art. 31 de la CPE.

III.6.Respecto a las Resoluciones y actos administrativos emitidos por el Interventor del LAB S.A., corresponde recordar que el recurrente cuestiona las Resoluciones: Interventorial 001/2006; Interventorial 002/2006 e Interventorial 004/2006; las que serán analizadas a continuación:

III.6.1. La Resolución Interventorial 001/2006, determinó que “todas las decisiones y determinaciones del Directorio deben ser puestas en conocimiento del interventor para su aprobación antes de su aplicación”; pues bien, ya fue advertido que el art. 26 del DS 24718, concede facultades de control vigilancia y levantamiento de información al Interventor, así la norma del inc. a) de dicho artículo dispone que el Interventor debe: “vigilar la conservación de los bienes y activos del titular”, el inc. b): “comprobar los ingresos y egresos del titular”; en consecuencia, el Interventor tiene atribuciones para vigilar que las decisiones y actos de administración de la entidad intervenida no afecten a la conservación de los bienes destinados al servicio público, y conocer con detalle la cuenta de ingresos y egresos del titular, para lo cual naturalmente deberá conocer y aprobar todas las acciones que implementará la administración, caso contrario, la intervención perdería su objeto, cual es el de limitar la libertad de acción de la administración de la empresa intervenida, en resguardo del interés público en el servicio; teniendo para ello la facultad, el interventor, de impartir las órdenes e instrucciones correspondientes para que todos las instancias, empleados y trabajadores del operador intervenido le presten la información que requiera, y en su caso, oponerse a ciertos actos y decisiones, en defensa del interés público protegido; en consecuencia, al disponer que le sean comunicadas todas las decisiones y determinaciones del Directorio, y que no sean aplicadas hasta su aprobación, el recurrido no ha ejercido una potestad inexistente, sino más bien una competencia que le fue asignada y que constituye el objeto de la intervención.

Por otra parte, conforme ya fue explicado, uno de los supuestos que genera la nulidad de los actos de una autoridad, es que usurpe las atribuciones o competencias asignadas a otra autoridad; complementando dicho razonamiento, es necesario aclarar que la garantía que otorga el citado art. 31 de la CPE, es para limitar los excesos del poder público; por tanto, no puede existir usurpación de funciones que implique la nulidad de los actos de una autoridad o funcionario público, como el Interventor, porque dichas funciones debe ser cumplidas por particulares, como el Directorio, su Presidente, o la propia junta de accionistas del LAB S.A. porque no son autoridades públicas.

Por lo que se concluye que en el caso concreto, tampoco concurre el supuesto de usurpación de las facultades de alguna otra autoridad pública por los actos del Interventor; ya que, de un lado, el recurrente asevera que se usurpó las atribuciones del Directorio del LAB S.A., que es una instancia privada, por tanto sus competencia son se encuentran bajo el ámbito protectivo del art. 31 de la CPE; y de otro lado, la instrucción impartida no implicó la usurpación de una facultad concedida a otra autoridad pública, pues ninguna otra tiene la atribución expresa para requerir información, que no sea la Superintendencia, en este caso de Transportes, la cual precisamente efectúa dicha labor por medio del Interventor, porque éste fue nombrado por esa instancia, y tiene expresa competencia para vigilar la conservación de los bienes de la empresa, conforme dispone la norma del art. A) del DS 24718. ojo lo encuentro muy confuso.

III.6.2. El recurrente también impugna La Resolución Interventorial 002/2006, mediante la cual el recurrido Interventor determinó designar delegados de Intervención en todas las Gerencias y Unidades necesarias, para el cumplimiento de su tarea de intervención; disponiendo asimismo la prohibición de tomar decisiones a los ejecutivos de la Empresa intervenida sin el visto bueno del delegado interventor; y la Resolución Interventorial 04/2006 designó delegados interventores en las Gerencias de Fianzas, Administración y Abastecimiento, y en la de Auditoria Interna; así como nombró una Asistente del Interventor.

Respecto a dichas medidas; en primer lugar es preciso reiterar que la norma del inc. e) del art. 26 del DS 24718, modificado por el DS 24718, dispone que el Interventor tiene atribución para “adoptar las medidas necesarias para el restablecimiento del servicio, la regularización y fortalecimiento de la empresa”; dicha atribución, también establece un concepto indeterminado “medidas necesarias”; que se activa para buscar uno de los tres objetivos de la misma norma: i) restablecer el servicio; ii) regularizar la empresa; o iii) fortalecer la Empresa intervenida; razonando en contrario - contrario sensu -; deben existir tres supuestos para que se active dicha potestad, i) que el servicio este interrumpido; ii) que existan irregularidades en la empresa, determinadas fehacientemente; y iii) que la empresa se encuentre en riesgo inminente que haga necesario fortalecerla mediante medidas urgentes.

Analizando las Resoluciones Interventoriales 02/2006 y 04/2006, se tiene que el Interventor designó delegados de intervención, y determinó que las decisiones empresariales sean aprobadas por estos, como la adopción de una medida necesaria para el restablecimiento del servicio, la regularización y fortalecimiento de la Empresa intervenida, porque existía una situación irregular o de excepción, como es la propia intervención, además de la suspensión de los vuelos, lo que incluso motivo el cese de algunos empleados; máxime, cuando toda esa situación puso en evidente riesgo a la Empresa intervenida; por tanto, las Resoluciones Interventoriales 02/2006 y 04/2006 fueron asumidas con plena competencia que fluye del inc. e) del art. 26 del DS 24718, modificado por el DS 28619; y de ninguna manera implica la usurpación de las funciones del Superintendente, porque éste no tiene facultades para adoptar medias para restablecer, regularizar y fortalecer la Empresa intervenida, así como tampoco para nombrar delegados interventores; por tanto, las Resoluciones Interventoriales 002/2006 y 004/2006, no se adecuan a los supuestos previstos por el art. 31 de la CPE. Se reitera, que a través del recurso directo de nulidad no puede analizarse el fondo de la resolución o acto impugnado, sino sólo, si la autoridad a tiempo de emitirla tenía o no competencia para ello (SC 0005/2003, de 21 de enero); por eso, los cuestionamientos a la inadecuación, inconveniencia, falta de proporción e incluso perjuicios que pueda ocasionar la medida adoptada, no pueden ser analizados en el presente recurso.

III.7.Asimismo, el recurrido cuestiona los siguientes actos administrativos del Interventor: la circular 001/2006; las notas INCBB/0021/DDCBB/06; INTCBB/024/DDCBB/06; INCBB/0027/MMCBA/06; INCBB/026/OOCBA/06; y INCBB/0028/00CBA/06.

III.7.1. Respecto a la circular 001/2006, mediante la cual el Interventor solicitó, a todas las Gerencias de la Empresa intervenida, que todo reracionamiento interno y externo le sea comunicado, que sólo sean posibles con su visto bueno, y que cada una de las Gerencias debían reportarle diariamente sus actividades; son válidos los argumentos expuestos al analizar la Resolución Interventorial 01/2006, ya que las normas del art. 26 del DS 24718, conceden facultades de control vigilancia y levantamiento de información al Interventor, pues el inc. a) de dicho artículo dispone que el Interventor debe: “vigilar la conservación de los bienes y activos del titular”, y el inc. b) le concede facultad para: “comprobar los ingresos y egresos del titular”; de igual modo, los argumentos expuestos al analizar las Resoluciones Interventoriales 002/2006 y 004/2006 son aplicables, pues en ejercicio de la potestad para regularizar y fortalecer la empresa, el Interventor bien puede instruir que se le den a conocer todos los actos de los empleados de la empresa intervenida; máxime, si se tiene en cuenta que una de las funciones del Interventor es procesar información para emitir su informe, conforme disponen las normas de los incs. c) y d) del art. 26 del DS 24718; por lo que se llega ha establecer que la circular 001/2006, no fue emitida con carencia de competencia, ya que el Interventor tiene la atribución de solicitar información directa a los empleados de la Empresa intervenida; otra cosa es que la medida ciertamente sea irracional o exagerada; empero, ello no se puede analizar en el presente recurso directo de nulidad, pues no le compete analizar la oportunidad, conveniencia o proporcionalidad del acto administrativo.

III.7.2. El recurrente también cuestiona la nota INCBB/0021/DDCBB/06, de 23 de febrero, mediante la cual el Interventor solicitó al Presidente del Directorio del LAB S.A. información sobre la acciones que se implementaran respecto al pedido de devolución de dos naves por parte de las empresas que las rentaron; y la nota INTCBB/024/DDCBB/06, por medio de la cual, solicitó al mismo Presidente del Directorio que suspenda la Junta Extraordinaria de Accionistas, por no haber sido puesta en conocimiento del Interventor conforme dispuso la Resolución Interventorial 001/2006.

Respecto a la primera de las citadas misivas, se debe reiterar los argumentos ya expuestos al analizarla Circular 001/2006, pues dicha Circular es también un instructivo para solicitar información, al igual que la nota analizada; en tal sentido, también se debe reiterar que el Interventor tiene atribuciones para requerir toda la información sobre el giro, administración y realidad económica de la Empresa intervenida; máxime, cuando se trata de los bienes destinados a la prestación del servicio público, como son dos aeronaves en el caso del LAB S.A., porque se encuentran directamente relacionadas con el servicio público que la intervención protege, y que es el objeto que genera dicha medida, por ello corresponde a la potestad de vigilancia, control, recojo de información, de regularización y fortalecimiento previstas en las normas del art. 26 incs. a), b), c), d) y e) del DS 24718, modificado por el DS 28619; en consecuencia, la nota analizada no implica el ejercicio de ninguna atribución inexistente por parte del Interventor, así como tampoco el ejercicio de una potestad encargada a otra autoridad.

Con relación a la segunda carta, por medio de la cual el Interventor instruyó al Presidente del Directorio del LAB S.A. la suspensión de la Junta Extraordinaria de Accionistas convocada por el Directorio, porque no fue de conocimiento del Interventor, conforme había instruido mediante la Resolución Interventorial 001/2006; al respecto, se debe manifestar que la citada Resolución Interventorial dispuso que todas las determinaciones del Directorio sean puestas en conocimiento del Interventor antes de su aplicación; ahora bien, la convocatoria a Junta Extraordinaria de Accionistas no cumplió ese requisito, como afirma la misiva analizada; ello implica el incumplimiento a una determinación del Interventor, de esa transgresión, emerge para el Interventor la facultad para exigir el cumplimiento de sus determinaciones, y solicitar queden sin efecto los actos que no cumplieron éstas, porque al interior de la Empresa intervenida, el interventor, como representante del Estado, que materializa la limitación a la libertad de la Empresa intervenida, tiene la autoridad suficiente para decidir sobre todos los aspectos relativos al cumplimiento de sus atribuciones, y exigir que sus determinaciones sean cumplidas; de lo contrario, la intervención perdería significación y resultaría insulsa, y por lo mismo no podría cumplir a su objetivo superior de preservación del servicio como el fin social de la propiedad afectada al mismo; por ello, se concluye que al dirigir la nota examinada lo hizo en uso de sus atribuciones y competencias; no existiendo tampoco usurpación de funciones, porque ninguna autoridad del Estado tiene la facultad de hacer cumplir las resoluciones dictadas por el Interventor de una empresa regulada por parte de los empleados de dicha empresa.

III.8.3. Por último, respecto a las notas; INCBB/026/OOCBA/06, INCBB/0027/MMCBA/06 y INCBB/0028/00CBA/06, mediante las cuales el Interventor del LAB S.A. cesó de sus cargos al Gerente de Operaciones, al Gerente Técnico y Jefe de Pilotos del LAB S.A.; al primero por haber dispuesto en forma unilateral la suspensión de un vuelo con destino a Madrid, y a los dos restantes, con el objeto de garantizar una similar operación; se debe manifestar que tal decisión, fue asumida por el Interventor recurrido en uso de las facultades concedidas por el inc. a) del DS 24718, incorporado mediante el DS 28619, norma sobre la cual ya se explicó, concede facultades indeterminadas, las cuales deben enmarcarse en los fines y objetivos de la misma norma, que son: i) restablecer el servicio; ii) regularizar la empresa; o iii) fortalecer la Empresa intervenida; razonando en contrario - contrario sensu -; deben existir tres supuestos para que se active dicha potestad, i) que el servicio este interrumpido; ii) que existan irregularidades en la empresa, determinadas fehacientemente; y iii) que la empresa se encuentre en riesgo inminente que haga necesario fortalecerla mediante medidas urgentes; en tal sentido, se debe precisar que la nota de cese en sus funciones al Gerente de Operaciones, se debió a que en forma unilateral determinó la suspensión de un vuelo comercial del LAB S.A. con destino a Madrid, lo que motivó que el Interventor considere que existía un atentado contra los fines de la Empresa intervenida; y la cesación del Gerente de Técnico y del Jefe de Pilotos del LAB S.A. fue motivada para garantizar el vuelo LLB 1000 de 6 de maro de 2006, es decir para garantizar el servicio que presta la Empresa intervenida; lo que se ajusta a los supuestos en que se activa la potestad concedida por el inc. a) del DS 24718, incorporado mediante el DS 28619, pues dichas suspensiones tienen por objeto restablecer el servicio, porque fue interrumpido, concretamente el vuelo a Madrid de 6 de marzo de 2006, y fortalecer la empresa, pues evidentemente la suspensión de una operación comercial, por la voluntad de un Gerente, es una irregularidad que genera riesgo para la Empresa.

En consecuencia, si bien, no existe una norma expresa que determine que el Interventor puede cesar personal de la Empresa intervenida; no obstante ello, ya fue explicado que existe una potestad para que el Interventor pueda tomar decisiones concretas, con el objetivo de garantizar el restablecimiento del servicio, la regularización y fortalecimiento de la empresa. De lo expuesto se concluye, que el Interventor recurrido actuó en el marco de sus potestades y facultades al emitir las notas de cesación en sus cargos de algunos Gerentes, al no estar esa facultad conferida a ninguna otra autoridad pública; consiguientemente, no existió actuación sin competencia ni usurpación de una función que corresponde a otro funcionario; en consecuencia, ninguno de las Resoluciones y actos denunciados se adecua a ninguno de los supuestos previstos por las normas del art. 31 de la CPE, por lo que no corresponde declarar su nulidad.

Consiguientemente, las resoluciones y actos impugnados por el recurrente no se encuentran dentro de los alcances del recurso directo de nulidad, por lo que corresponde declarar infundado el recurso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 120.6ª de la CPE; 7 inc. 6) y 79 y ss de la LTC resuelve declarar INFUNDADO el recurso interpuesto por Oscar Eduardo Salinas Quiroga en representación del LAB S.A. contra Wilson Jaime Villarroel Montaño, Superintendente interino de Transportes y Ángel Zaballa Lazo, Interventor de la citada Empresa, demandando la nulidad de las siguientes Resoluciones y actos administrativos: Resolución Administrativa R.A.SC-STR-DS-RA-0042/2006, de 13 de febrero; Resolución Administrativa R.A.SC-STR-DS-RA-0059/2006, de 1 de marzo; Resolución Interventorial 001/2006, de 13 de febrero; Resolución Interventorial 002/2006, de 13 de febrero; Resolución Interventorial 004/2006, de 22 de febrero; circular 001/2006, de 16 de febrero; nota INCBB/0021/DDCBB/06, de 23 de febrero de 2006; nota INTCBB/024/DDCBB/06, de 2 de marzo de 2006, nota INCBB/0027/MMCBA/06, de 6 de marzo de 2006; nota INCBB/026/OOCBA/06, de 6 de marzo de 2006; y INCBB/0028/00CBA/06, de 6 de marzo de 2006; con multa de Bs200.-

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO

Fdo. Dr. Felipe Tredinnick Abasto
MAGISTRADO

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA