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SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0019/2005
Sucre, 7 de marzo de 2005

Expediente: 2004-09230-19-RDI
Distrito: La Paz
Magistrado relator: Dr. José Antonio Rivera Santivañez


En el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad interpuesto por Juan Evo Morales Aima, Antonio Peredo Leigue y Ricardo Alberto Díaz, diputados nacionales, demandando la inconstitucionalidad de la Ley de capitalización, por infringir las normas de los arts. 2, 30, 69, 115.I, 137, 162, 228 y 229 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Fundamentos Jurídicos expuestos por los recurrentes

Por memorial presentando el 9 de junio de 2004, cursante de fs. 7 a 9 vta. de obrados, los recurrentes, en su condición de diputados nacionales exponen los siguientes fundamentos de hecho y derecho.

Sostienen que la Ley de capitalización fue dictada bajo presiones de carácter político y económico, para la “venta” (sic.) del patrimonio de la nación, consistente en las empresas Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL), Empresa Nacional de Ferrocarriles (ENFE), Lloyd Aereo Boliviano (LAB), y la EMPRESA METALÚRGICA VINTO, prometiendo que a través de la capitalización de esas empresas se lograría el progreso y desarrollo del país, que no llegó.

Señalan que los siete primeros artículos de la Ley impugnada, vulneran el principio de supremacía constitucional consagrado en las normas previstas por los arts. 228 y 229 de la CPE, pues delegan al órgano ejecutivo la facultad de enajenar las empresas referidas que constituyen patrimonio estratégico de la nación de obligatoria protección (art. 137 de la CPE), siendo esa una atribución del Congreso, de acuerdo con las normas previstas por el art. 59.5ª y 7ª de la CPE, por ello indelegables por mandato del precepto inmerso en el art. 115.I de la Ley Fundamental, vulnerando también los arts. 30 y 69 del texto Constitucional, que prohíbe delegar las facultades congresales a otro poder del Estado; concentrando la suma de potestades en el ejecutivo para enajenar el patrimonio nacional, transgrediendo también las normas previstas por el art. 2 de la CPE que establece la separación de funciones de los órganos del Estado, desconociendo la independencia, la coordinación y el equilibrio entre poderes que deviene de la doctrina que acoge la Constitución.

Finalizan expresando que, las normas previstas por el segundo párrafo Artículo Primero de la Ley de Capitalización (LC), al disponer que el pago de beneficios sociales a los trabajadores de las empresas capitalizadas sea mediante acciones, desconoce los derechos de los trabajadores violando los preceptos del art. 162 de la CPE.

Por todo lo expuesto, los recurrentes solicitan se declare la inconstitucionalidad total de la Ley de capitalización.

I.2. Admisión y citaciones

A través del AC 349/2004-CA, de 18 de junio de fs. 10 y 11 se admitió el recurso, disponiendo se ponga en conocimiento del personero legal del órgano emisor de la Ley impugnada, y el 6 de julio de 2004 se citó con la provisión citatoria correspondiente al Presidente del Congreso Nacional, conforme consta en la diligencia de fs. 22.

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Apersonándose al proceso el presidente del Congreso Nacional Hormando Vaca Diez Vaca Diez, a través del memorial presentado el 2 de agosto de 2004, remitió la exposición de motivos y las actas de las sesiones del Senado Nacional y de la Cámara de Diputados, en los que se consideró la Ley impugnada. Empero, no formuló alegato alguno respecto a la impugnación de las disposiciones legales.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

Habiendo sido sorteado el presente recurso el 9 de agosto de 2004, el Magistrado Relator en uso de las facultades conferidas por el art. 45 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), requirió a la Comisión de Admisión solicite documentación adicional mediante AC 512/2004-CA, de 15 de septiembre (fs. 244-245), disponiéndose a su vez la suspensión del cómputo del plazo para el pronunciamiento de la Sentencia hasta la recepción de la documentación solicitada.

Por decreto de 6 de octubre de 2004, la Comisión de Admisión de este Tribunal, remitió a despacho del Magistrado Relator la documentación solicitada disponiéndose la reanudación del cómputo del plazo; empero, el Magistrado Relator, solicitó nueva documentación mediante AC 559/2004-CA, de 7 de octubre (fs. 292-293), disponiéndose la suspensión del cómputo del plazo para el pronunciamiento de la Sentencia; por decreto de 30 de noviembre de 2004, se recordó sobre la solicitud realizada mediante AC 559/2004-CA (fs. 301); empero, el órgano al que se solicitó dicha documentación mediante nota hizo conocer la imposibilidad de la remisión de lo solicitado, por lo que este Tribunal mediante Acuerdo Jurisdiccional 002/2005, de 5 de enero (fs. 313-314), comisionó a la Magistrada, Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas la revisión de la documentación requerida en la ciudad de La Paz.

Por decreto de 19 de enero de 2005 (fs. 320), al haber dado su conformidad la Magistrada comisionada sobre a la verificación de la documentación requerida y haber presentado la documentación básica obtenida, se dispuso la reanudación del cómputo del plazo para el pronunciamiento de la sentencia siendo la fecha de nuevo vencimiento el 24 de enero de 2005; dada la complejidad de la problemática planteada que requiere de un cuidadoso análisis este Tribunal, mediante Acuerdo Jurisdiccional 011/2005, de 24 de enero (fs. 323-324), amplió el plazo procesal para resolver el mismo hasta el 16 de febrero del presente año; empero, al haber surgido dudas en el análisis del proyecto de sentencia, sobre los activos de las empresas estatales capitalizadas, el pleno recomendó al Magistrado Relator pida a la Comisión de Admisión que disponga la remisión de documentación adicional, requerimiento que fue efectuado mediante AC 081/2005-CA, de 16 de marzo, suspendiéndose el plazo para el pronunciamiento de la Sentencia; dicha documentación, no obstante el tiempo transcurrido, a la fecha no fue remitida a este Tribunal, por lo que mediante decreto de 7 de febrero de 2005, se dispuso la reanudación del cómputo del plazo, siendo la fecha de nuevo vencimiento el 7 de marzo de 2005; por lo que la presente Sentencia es pronunciada dentro del plazo establecido por Ley.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes procesales, se arriba a las siguientes conclusiones:

II.1. Los recurrentes, en ejercicio de la legitimación activa que les confiere la Constitución y la Ley del Tribunal Constitucional, impugnan las disposiciones legales de la Ley de capitalización, cuyo texto es el siguiente:

“ARTICULO PRIMERO.- Autorízase al poder Ejecutivo a aportar los activos y/o derechos de las empresas públicas, para la integración del capital pagado en la constitución de nuevas sociedades de economía mixta.

A los trabajadores bolivianos de cada una de estas empresas públicas, se les propondrá suscribir acciones para la constitución de la respectiva sociedad de economía mixta, hasta el monto de sus beneficios sociales”.

“ARTICULO SEGUNDO.- Autorízanse y apruébanse los acuerdos requeridos para la conversión en sociedades de economía mixta, de acuerdo a disposiciones en vigencia, de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL), Empresa Nacional de Ferrocarriles (ENFE) y Empresa Metalúrgica Vinto, que especifiquen como aportes del Estado el valor en libros de patrimonio de dichas empresas.

Las sociedades de economía mixta a que se refiere este artículo constituirán domicilio en la República de Bolivia”.

“ARTICULO TERCERO.- El Poder Ejecutivo dispondrá, mediante decreto supremo, la capitalización de cada una de las sociedades de economía mixta constituidas según lo prescrito por la presente Ley, o de aquellas sociedades de economía mixta ya existentes”.

“ARTICULO CUARTO.- La capitalización de las sociedades de economía mixta se realizará por el incremento de su capital, mediante nuevos aportes provenientes de inversionistas privados, nacionales y/o extranjeros. Las acciones representativas de estos nuevos aportes, en ningún caso, podrán exceder del total de las acciones emitidas por las sociedades de economía mixta objeto de la capitalización.

Todas las acciones a ser emitidas por las sociedades de economía mixta objeto de la capitalización serán ordinarias.

Los inversionistas privados, nacionales y/o extranjeros a que se refiere este artículo, serán seleccionados y los montos de sus aportes determinados a través de licitación pública internacional.

Los inversionistas y/o los administradores de las empresas capitalizadas bajo las disposiciones de la presente Ley, suscribirán un contrato de administración con la sociedad de economía mixta respectiva, en el que se especificará que éstos no podrán, directa o indirectamente, adquirir de terceros, acciones de esas sociedades que superen el cincuenta por ciento del total de las acciones, mientras dicho contrato de administración se encuentre vigente”.

“ARTICULO QUINTO.- Con la finalidad de optimizar el proceso de capitalización, los pasivos de las sociedades de economía mixta sujetas a dicho proceso, podrán ser transferidos, total o parcialmente, mediante Decreto Supremo, al Tesoro General de la Nación a tiempo de producirse la capitalización de las mismas. El servicio de estas deudas será consignado en la respectiva Ley de presupuesto”.

“ARTICULO SEXTO.- Autorizase al Poder Ejecutivo a transferir a título gratuito, en beneficio de los ciudadanos bolivianos residentes en el país y que al 31 de diciembre de 1995 hubiesen alcanzado la mayoridad, las acciones de propiedad del Estado en las sociedades de economía mixta que hubiesen sido capitalizadas del modo establecido en el artículo cuarto de esta Ley.

Esta transferencia de acciones queda exenta del pago de todo impuesto”.

“ARTICULO SÉPTIMO.- El Poder Ejecutivo dispondrá, mediante decreto supremo, mecanismos idóneos, transparentes y apropiados, para que los ciudadanos bolivianos mencionados en el artículo anterior se beneficien con la transferencia de dichas acciones a fondos de pensiones de capitalización individual a crearse de acuerdo a ley. El Poder Ejecutivo podrá disponer, mediante decreto supremo, que dichas acciones sean constituidas en fideicomiso, hasta que las sociedades encargadas de la administración de los fondos de pensiones de capitalización individual inicien su funcionamiento.

Las empresas que inicialmente administren los fondos de pensiones de capitalización individual a que se refiere este artículo, serán seleccionadas mediante licitación pública internacional.

Las empresas administradoras de Fondos de Pensiones, serán fiscalizadas por un organismo a ser creado por Ley”.

II.2. Los recurrentes consideran que las disposiciones legales impugnadas infringen las normas previstas por los arts. 2, 30, 69, 115.I, 137, 162, 228 y 229 de la CPE.

II.3. El personero legal del órgano emisor de las disposiciones legales impugnadas, si bien se apersonó ante este Tribunal Constitucional, no presentó alegato alguno a favor de las disposiciones legales impugnadas.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

III.1. Naturaleza jurídica y alcances del recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad

Tomando en cuenta los fundamentos expuestos por los recurrentes, con carácter previo a dilucidar la problemática de fondo, resulta necesario referirse a la naturaleza jurídica y los alcances del recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad.

Al efecto, cabe señalar que el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad se articula al sistema de control normativo de carácter correctivo o a posteriori de las disposiciones legales, pues a través de él se busca la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada con los principios, preceptos y normas de la Constitución.

El objeto del recurso es el juicio de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas, lo que supone que el Tribunal Constitucional analiza las normas cuestionadas, a la luz de los fundamentos expuestos por él o los recurrentes, para contrastarlas con las normas previstas en la Constitución. De manera que el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad no tiene por objeto la verificación de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida al control, lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las mismas.

III.2. Institutos jurídicos concurrentes a la problemática a resolver

De otro lado, para dilucidar la problemática planteada cabe efectuar un análisis de algunos institutos jurídicos relacionados con el caso.

III.2.1. Las sociedades comerciales

Existen varias teorías que tratan de conceptualizar a las sociedades comerciales; entre ellas, la teoría clásica contractualista del Derecho Comercial considera que la sociedad comercial es un contrato consensual y bilateral, por el que dos o más personas aportan capitales en efectivo, especies o industrias, para dedicarse a actividades comerciales con objeto de lucro o repartirse las utilidades; doctrina que fue adoptada por el Código de comercio (Ccom), de ahí que en la norma prevista por el art. 125 se conceptualiza a la sociedad comercial de la siguiente manera: “Por el contrato de sociedad comercial dos o más personas se obligan a efectuar aportes para aplicarlos al logro del fin común y repartirse entre sí los beneficios o soportar las pérdidas”. (sic.); de lo que se infiere que los elementos que la configuran son: a) la reunión de dos o más personas; b) aportes para el logro de un fin común; c) repartición de las utilidades; y d) soportar las eventuales pérdidas.

Según la doctrina, una de las clasificaciones de las sociedades deviene de su carácter personal o patrimonial, dividiéndose en sociedades de personas y sociedades de capitales; quedando en la primera la sociedad colectiva y la sociedad en comandita simple; en cambio en las sociedades de capitales se encuentran la sociedad anónima, sociedad en comandita y las sociedades de responsabilidad limitada. Es de hacer notar que se identifica como una subespecie de las sociedades anónimas a las sociedades de economía mixta.

III.2.2. Las sociedades anónimas

La doctrina la conceptúa como la persona jurídica que ejerce el comercio con el patrimonio que le han conferido los socios y le proporcionan las utilidades acumuladas y cuya característica esencial está en la responsabilidad limitada de todos los socios, ninguno de los cuales está personalmente obligado por el débito social. En la misma línea de la definición doctrinal el Código de Comercio, en su art. 217, determina que “En la sociedad anónima el capital está representado por acciones. La responsabilidad de los socios queda limitada al monto de las acciones que hayan suscrito”. De lo referido precedentemente se puede concluir que las sociedades anónimas son personas jurídicas constituidas para desarrollar una determinada actividad económica, sea en el ámbito comercial, industrial o de prestación de servicios, en el marco de las normas jurídicas que regulan su constitución, funcionamiento o disolución, así como de las demás normas jurídicas que regulan las actividades económicas dentro del Estado.

A los fines de la resolución de la problemática planteada se debe señalar que una característica esencial de las sociedades anónimas, es que los aportes pueden ser representados por títulos valores, por tanto negociables, denominados acciones ya sean nominativas o al portador y que son de libre transmisión, es decir, se pueden transferir, las primeras por endoso y las segundas por la simple tradición (arts. 253 y 254 del Ccom), lo que le otorga su carácter impersonal, en la que es irrelevante quien sea el socio, lo que importa es el capital aportado que es fraccionado por un sentido práctico, el de promover la inversión.

III.2.3. Las sociedades de economía mixta

Son las formadas entre el Estado, por medio de sus diferentes instancias Prefecturas, Municipios, corporaciones, empresas públicas u otras entidades dependientes del Estado, y el capital privado, para la explotación de empresas que tengan por finalidad el interés colectivo o la implantación, el fomento o el desarrollo de actividades industriales, comerciales o de servicio y actúan como personas de derecho privado, por ser el resultado de la convergencia del derecho público con el derecho privado, de lo que se colige que subyace una marcada intencionalidad hacia el cumplimiento de los fines sociales y políticos del Estado en la conformación de una sociedad comercial de economía mixta, que en una alianza con el inversor privado pretende cumplirlos, por lo que necesariamente responden a las políticas, planes y proyectos que el Estado define implementar.

La doctrina les reconoce su cualidad de mercantiles o comerciales, como un sub tipo de las sociedades anónimas, por ello de acuerdo con las normas previstas por el art. 426 del Ccom su denominación debe necesariamente incluir las palabras “Sociedad Anónima Mixta o SAM”. El marco legal establecido por las normas previstas en el art. 428 inc. 3) del Ccom, establece que para la constitución de una sociedad de economía mixta, la voluntad Estatal emergerá de un Decreto Supremo que autorizará su formación aprobando los instrumentos de constitución; de igual modo los preceptos contenidos en el art. 398 del Ccom otorgan la posibilidad de que una sociedad pueda transformarse adoptando cualquier otro tipo previsto en sus normas.

III.3. Las normas constitucionales cuya infracción se denuncia

A objeto de facilitar la contrastación de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución cuya infracción se denuncia, resulta necesario realizar un análisis doctrinal y jurisprudencial, en su caso, desarrollar la respectiva interpretación de las normas previstas por los arts. 2, 30, 69, 115.I, 137, 162, 228 y 229 de la Constitución, que a criterio de los recurrentes fueron infringidos.

III.3.1. El art. 2 de la Constitución

El art. 2 de la Constitución dispone textualmente lo siguiente: “La soberanía reside en el pueblo; es inalienable e imprescriptible; su ejercicio está delegado a los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La independencia y coordinación de estos poderes es la base del gobierno. Las funciones del poder público: legislativa, ejecutiva y judicial, no pueden ser reunidas en el mismo órgano”. La disposición constitucional consigna tres normas, dos principistas y una orgánica.

De un lado, la norma a través de la cual el Constituyente ha consagrado el principio fundamental de la soberanía popular, conocido también como el principio democrático, que tiene como significado la pertenencia del poder al pueblo, es decir, que el pueblo es el origen de todo poder, lo que implica el reconocimiento a aquél del derecho de crear o configurar su propio orden político fundamental, su Constitución, así como el derecho de modificarla. En consecuencia, el poder del Estado emana del pueblo el que, en un sistema democrático representativo, delega su ejercicio a sus mandatarios y representantes mediante elecciones libres, pluralistas, igualitarias y ampliamente informadas.

De otro, contiene una norma orgánica que crea los órganos del poder constituido, el Legislativo, Ejecutivo y Judicial, a través de los cuales se ejerce el poder del Estado.

Finalmente, incluye una norma que proclama el principio de la separación de funciones, conocida también en la doctrina clásica del Derecho Constitucional como el principio de la “división de poderes”, implica la distribución de competencias y potestades entre diversos órganos estatales para el ejercicio del poder, de manera que esa distribución se constituya en una limitación para cada órgano de poder, el que sólo podrá ejercer las potestades que forman parte de su competencia. Cabe señalar que, con relación este principio, este Tribunal, mediante su SC 0009/2004, de 28 de enero, ha señalado lo siguiente: “En el marco del principio fundamental referido, que está consagrado en la norma prevista por el art. 2 de la Constitución, el Constituyente ha efectuado la distribución de funciones y competencias; así la potestad legislativa, de control y fiscalización la tiene el Poder Legislativo; la función ejecutiva, administrativa y reglamentaria la ejerce el Poder Ejecutivo y el ejercicio de la potestad jurisdiccional la tiene el Poder Judicial. (...) Conforme enseña la doctrina del Derecho Constitucional, la concepción dogmática de la ‘división de poderes’, ha sido superada en el constitucionalismo contemporáneo con la adopción del concepto de la separación de funciones que se sustenta en los siguientes principios: 1) la independencia de los órganos de poder del Estado; 2) la coordinación e interrelación de funciones entre los órganos; y 3) el equilibrio entre los órganos que se establece a partir frenos y contrapesos; ello implica que los diversos órganos de poder del Estado no desarrollan única y exclusivamente su función esencial, también participan en el desempeño de las funciones y labores de los otros órganos, en el marco de las atribuciones y competencias conferidas por el Constituyente, así el Legislativo participa en las labores del Ejecutivo aprobando el presupuesto general de la nación, o ratificando los tratados internacionales, entre otros; de su parte el Ejecutivo participa en las labores del Legislativo a través de los mecanismos previstos en la Constitución, tales como la iniciativa legislativa, la promulgación de la Ley, entre otras actividades”.

III.3.2. El art. 30 de la Constitución

El art. 30 de la Constitución textualmente dispone lo siguiente: “Los poderes públicos no podrán delegar las facultades que les confiere esta Constitución, ni atribuir al Poder Ejecutivo otras que las que expresamente les están acordadas por ella”. Esta disposición constitucional consigna dos normas constituyendo obligaciones negativas para los órganos del poder público.

La primera norma establece una obligación negativa para los poderes, prohibiendo que deleguen las facultades y potestades que les confiere la Constitución, lo que supone que ningún órgano de poder puede delegar, a otro órgano o autoridad, las funciones y atribuciones que le confiere la Ley Fundamental. Esa norma constituye una garantía constitucional al principio fundamental de separación de funciones.

La segunda norma también establece una obligación negativa para los órganos Legislativo y Judicial, prohibiendo que otorguen facultades extraordinarias al Ejecutivo; es una norma, se sustenta en el principio de la indelegabilidad e intransferencia de funciones, como garantía del principio fundamental de la separación de funciones base esencial del Estado Social y Democrático de Derecho.

III.3.3. El art. 69 de la Constitución

El art. 69 de la Constitución dispone lo siguiente: “En ningún caso podrá delegar el Congreso a uno o más de sus miembros, ni a otro Poder, las atribuciones que tiene por esta Constitución”. Esta disposición constitucional contiene una norma más específica que establece una obligación negativa para el Congreso Nacional, que es la reunión conjunta de ambas Cámaras bajo una misma agenda y la conducción de una misma Directiva, prohibiéndole la delegación de sus funciones y atribuciones que le reconoce la Constitución, ello como una garantía al principio fundamental de la separación de funciones y a la independencia del Legislativo como corporación, tanto en lo interno cuanto con relación a otros órganos del poder constituido, lo que significa que el Congreso Nacional no puede delegar a alguno de sus miembros u otro órgano de poder, las atribuciones que le confiere el art. 68 de la Constitución.

III.3.4. El art. 115 de la Constitución

El art. 115 de la Constitución dispone expresamente lo siguiente: “I. Ni el Congreso, ni asociación alguna o reunión popular pueden conceder al Poder Ejecutivo facultades extraordinarias ni la suma del Poder Público, ni otorgarle supremacías por las que la vida, el honor y los bienes de los habitantes queden a merced del gobierno ni de persona alguna. II. La inviolabilidad personal y las inmunidades establecidas por esta Constitución no se suspenden durante el estado de sitio para los representantes nacionales”.

La disposición constitucional citada consigna normas que consagran garantías constitucionales que protegen a las personas en el ejercicio de sus derechos fundamentales, y a los representantes nacionales su fuero constitucional durante la aplicación y vigencia de la medida excepcional del estado de sitio; a ese efecto establece la obligación negativa para el Congreso Nacional, así como para asociaciones o reunión de sectores sociales organizados, prohibiendo la concesión de facultades extraordinarias al Poder Ejecutivo y la suspensión de los fueros constitucionales reconocidos por la Ley Fundamental a favor de los representantes nacionales. La garantía constitucional consagrada por la disposición constitucional objeto de análisis, tiene la finalidad de evitar excesos en el ejercicio del poder público en los que podría incurrir el Poder Ejecutivo atentando contra los derechos fundamentales de las personas, tales como el derecho a la vida, la libertad física, la dignidad humana, la libertad de expresión y la propiedad privada; pues habrá de recordar que durante la vigencia del estado de sitio no se restringen ni suprimen los derechos fundamentales y garantías constitucionales de manera automática y de forma general con relación a todas las personas, sino simplemente de aquellas que estén fundadamente sindicadas de tramar contra el orden público, aún en ese caso no se suprimen sino se restringen de manera limitada.

Empero, cabe advertir que las garantías constitucionales antes referidas son específicas, por cuanto son aplicables sólo en aquellos casos en los que el Poder Ejecutivo, en ejercicio de la potestad que le confiere el art. 111 de la Constitución, disponga la aplicación del estado de sitio; pues habrá de tomar en cuenta que la disposición constitucional objeto de análisis, en la sistemática legislativa, se encuentra en el Capítulo IV “Conservación del Orden Público” del Título Segundo de la Parte Segunda de la Constitución.

III.3.5. El art. 137 de la Constitución

El art. 137 de la Constitución dispone textualmente lo siguiente: “Los bienes del patrimonio de la Nación constituyen propiedad pública, inviolable, siendo deber de todo habitante del territorio nacional respetarla y protegerla”.

Esta disposición consigna dos normas: a) una norma declarativa orientada a resguardar los bienes que forman parte del patrimonio de la Nación, declarándolos de propiedad pública y de carácter inviolable; y b) una norma constitutiva de un deber constitucional para los habitantes del territorio nacional de respetarla y protegerla.

A los fines de la resolución de la problemática planteada resulta necesario establecer los alcances del carácter inviolable que la Constitución otorga a los bienes del patrimonio de la Nación. Según el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Cabanellas, inviolable significa “que no se puede o no se debe violar o profanar”, y el vocablo inviolabilidad significa la “incolumidad, intangibilidad o prohibición rigurosa de tocar, violar o profanar a una cosa, de infringir un precepto o de atentar contra alguien o algo”, finalmente la inviolabilidad de la propiedad significa “el carácter absoluto del dominio sobre un bien (..) la intangibilidad del derecho de propiedad (que no debe o puede tocarse), sin otra excepción que la de la expropiación forzosa por utilidad pública”. De lo referido se puede inferir que la intención del Constituyente, al consignar esta norma, fue la de otorgar una garantía a los bienes del patrimonio de la Nación frente a los particulares o personas privadas para que los mismos no sean afectados o tomados en propiedad por estos, salvo ser usados o aprovechados en las formas y condiciones previstas por la Constitución y las leyes que regulan la materia; ello implica también que dichos bienes no pueden ser objeto de embargos o secuestros a instancia de particulares o empresas privadas.
De otro lado resulta importante señalar que, según la doctrina del Derecho Administrativo, los bienes del Estado se clasifican en: a) Bienes dominiales, aquellos que integran el patrimonio público indisponible del Estado, los que devienen del dominio original de la Nación y tienen su fundamento en la soberanía del Estado; dada sus características son inalienables, inembargables, imprescriptibles y no susceptibles de propiedad privada, es decir, intransferibles. Dentro de este grupo se ubican los bienes de dominio público aéreo, los de dominio público marítimo, los de dominio público terrestre, dentro de este último grupo de bienes se ubican determinadas riquezas nacionales de carácter estratégico como los minerales, o los hidrocarburos; las riquezas históricas y culturales del Estado. b) Bienes dominicales, aquellos que integran el patrimonio privado del Estado, por lo mismo son prescriptibles, embargables y disponibles, es decir, susceptibles de sustracción del destino de uso público para que ingrese al dominio privado, por lo tanto son transferibles según los mecanismos y procedimientos previstos por la Constitución y las leyes. En este grupo de bienes se encuentra los bienes inmuebles, muebles, enseres que son ocupados y utilizados por los órganos del poder central, regional o gobiernos locales autónomos, las entidades descentralizadas, autónomas, autárquicas y las empresas estatales.
Dentro de esa clasificación, algunos Estados constituyen una categoría especial de bienes que, por ser importancia estratégica para su desarrollo económico, o por tener un valor histórico, se constituyan en intangibles, inalienables e inviolables, bienes que los catalogan como “Patrimonio Nacional” o “Patrimonio de la Nación”.

En el caso del Estado boliviano, el Constituyente, siguiendo los criterios doctrinales antes referidos, ha definido que el Estado posee dos clases de bienes: a) los bienes de dominio público (bienes dominiales), algunos de los cuales forman parte del Patrimonio de la Nación; y b) los bienes sujetos al régimen jurídico privado (bienes dominicales); así se infiere de las normas previstas por los arts. 136, 137, 138, 139 y 59.7ª de la Constitución. Si bien es cierto que no existe una ley general que desarrolle las normas constitucionales referidas y efectúe una clasificación detallada de los bienes, no es menos cierto que algunas leyes especiales sí lo hacen; así, por ejemplo, con relación al régimen del patrimonio y bienes municipales, la Ley de Municipalidades, clasifica los bienes municipales de la siguiente forma:

“Artículo 84° (Bienes Municipales). Los bienes municipales se clasifican en:
1. Bienes de dominio público;
2. Bienes sujetos al régimen jurídico privado; y
3. Bienes de régimen mancomunado.

“Artículo 85° (Bienes de Dominio Público). Los bienes de dominio público corresponden al Gobierno Municipal y son aquellos destinados al uso irrestricto por parte de la comunidad; son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Comprenden:

1. Calles, aceras, cordones, avenidas, pasos a nivel, puentes, pasarelas, pasajes, caminos vecinales, túneles y demás vías de tránsito;
2. Plazas, parques, bosques declarados públicos y otras áreas verdes y espacios destinados al esparcimiento colectivo y a la preservación del patrimonio cultural;
3. Bienes declarados vacantes por autoridad competente en favor del Gobierno Municipal; y
4. Ríos hasta veinticinco (25) metros a cada lado del borde de máxima crecida, riachuelos, torrenteras y quebradas, con sus lechos, aires y taludes hasta su coronamiento.

“Artículo 86° (Bienes de Dominio Público y Patrimonio Institucional).

I. Son también bienes de dominio público todos aquellos inmuebles destinados a la administración municipal y a la prestación de un servicio público municipal, así como aquellos bienes inmuebles transferidos por la Ley de Participación Popular y otras disposiciones legales.

II. En los casos de enajenación de estos bienes, el Concejo Municipal, mediante Ordenanza por dos tercios de votos del total de sus miembros, autorizará y tramitará los mismos ante el Poder Legislativo, garantizando que el producto sea destinado a inversiones en el marco del Plan de Desarrollo Municipal.

“Artículo 89° (Bienes Sujetos al Régimen Privado)

I. Son bienes patrimoniales municipales, sujetos a régimen jurídico privado, los que no están destinados a la prestación de un servicio público y que son administrados conforme a los principios del derecho privado. Estos bienes comprenden:

1. El activo de las empresas municipales; y
2. Las inversiones financieras en acciones, bonos y otros títulos valores similares.

II. La disposición de los bienes antes referidos será autorizada por dos tercios de votos del Concejo Municipal, tratándose de bienes inmuebles se tramitará Ley de la República”.

Finalmente, cabe aclarar que con relación a qué bienes forman parte del patrimonio de la Nación no existe una definición explícita y detallada en la Constitución ni en una Ley ordinaria de desarrollo constitucional, no obstante la norma prevista por el art. 138 de la Ley Fundamental dispone que “pertenecen al patrimonio de la Nación los grupos mineros nacionalizados como una de las bases para el desarrollo y diversificación de la economía del país, no pudiendo aquéllos ser transferidos o adjudicados en propiedad a empresas privadas por ningún título (..)”; de otro lado el art. 139 de la misma Ley Fundamental dispone que “los yacimientos de hidrocarburos, cualquiera que sea el estado en que se encuentren o la forma en que se presenten, son del dominio directo, inalienable e imprescriptible del Estado. Ninguna concesión o contrato podrá conferir la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos (..)”. De las normas referidas se infiere que los grupos mineros nacionalizados y los yacimientos de hidrocarburos son bienes que forman parte del patrimonio de la Nación, en los términos previstos por el art. 137 de la Constitución.

III.3.6. El art. 162 de la Constitución

El art. 162 de la Constitución dispone expresamente lo siguiente: “I. Las disposiciones sociales son de orden público. Serán retroactivas cuando la ley expresamente lo determine. II. Los derechos y beneficios reconocidos a favor de los trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos”.

Esta disposición constitucional consagra garantías constitucionales normativas para proteger los derechos sociales de los trabajadores frente a los empleadores; en ese orden, de un lado define la naturaleza jurídica de las disposiciones sociales como de orden público, consagrando su carácter retroactivo en los casos en que expresamente así se determine; ello se entiende que es cuando favorece a los trabajadores; y, finalmente consagra la irrenunciabilidad de los derechos y beneficios sociales de los trabajadores como una garantía frente a eventuales actos o hechos fraudulentos de los empleadores, de manera que éstos, aprovechando de la necesidad de trabajo y empleo, no impongan a los trabajadores contratos de trabajo con cláusulas de renuncia a los beneficios sociales que les reconoce la legislación laboral.

III.3.7. El art. 228 de la Constitución

El art. 228 de la Constitución dispone textualmente lo siguiente: “La Constitución Política del Estado es la Ley Suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales, jueces y autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones”.

La norma consignada en esta disposición constitucional proclama dos principios fundamentales: a) el principio de la supremacía constitucional, que consiste en que el orden jurídico y político del Estado está estructurado sobre la base del imperio de la Constitución que obliga por igual a todos, los gobernantes y gobernados; y b) el principio de la jerarquía normativa, que consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional. Significa que se constituye una pirámide jurídica en la que el primer lugar o la cima ocupa la Constitución como principio y fundamento de las demás normas jurídicas.

III.3.8. El art. 229 de la Constitución

El art. 229 de la Ley Fundamental expresamente dispone lo siguiente: “Los principios, garantías y derechos reconocidos por esta Constitución no pueden ser alterados por las leyes que regulen su ejercicio ni necesitan de reglamentación previa para su cumplimiento”.

En el marco del principio fundamental de la reserva legal, la norma contenida en la disposición constitucional objeto de análisis consagra una garantía constitucional para la persona, al establecer una obligación negativa para el Estado, la de no afectar el núcleo esencial de los derechos humanos mediante las leyes que limiten el ejercicio de los mismos; ello implica que, si bien el Estado puede establecer, mediante ley, límites al ejercicio de los derechos fundamentales, pero no puede ni debe afectar el núcleo esencial al grado que la limitación se convierta en supresión del derecho fundamental. Al respecto, este Tribunal Constitucional, mediante su SC 04/2001 de 5 de enero, ha señalado que“(..) el art. 7 de la Constitución Política del Estado ha establecido el principio de la reserva legal, por la que cualquier restricción a los derechos fundamentales consagrados en la Constitución, sólo puede ser dispuesta mediante Ley de la República - disposición constitucional que es concordante con los arts. 4 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales de 16 de diciembre de 1966 y 30 de la Convención Americana de Derechos Humanos- no estándole permitido al Poder Ejecutivo establecer estas restricciones mediante un Decreto Supremo. Por otra parte, debe tomarse en cuenta que, aún la ley, tiene sus limitaciones cuando se trata de restringir derechos fundamentales, pues no se puede afectar el núcleo esencial de un derecho de manera que altere el derecho como tal, así lo dispone el art. 229 de la Constitución Política del Estado”.

III.4. Análisis de la problemática planteada

Efectuadas las consideraciones preliminares que anteceden, este Tribunal pasa a analizar y dilucidar la problemática planteada, a cuyo efecto efectuará el juicio de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas siguiendo un orden cronológico, contrastando cada una de las disposiciones legales con las normas de la Constitución que según los recurrentes habrían sido infringidas.

III.4.1. El artículo Primero de la Ley de capitalización

Esta disposición legal, cuyo texto ha sido transcrito en la parte conclusiva de la presente Sentencia, según los recurrentes infringe o vulnera las normas previstas por los arts. 2, 30, 69, 115.I, 137, 162, 228 y 229 de la Constitución. Al respecto cabe expresar las siguientes consideraciones de orden jurídico constitucional.

La disposición legal impugnada consigna dos normas: a) la primera, de autorización legislativa, a través de la cual el órgano Legislativo autoriza al Ejecutivo aportar los activos y/o derechos de las empresas públicas para la conformación de nuevas sociedades de economía mixta; y b) la segunda, de mandato, pues el Legislativo instruye al órgano Ejecutivo que formule una propuesta a los trabajadores bolivianos de cada una de las empresas estatales la alternativa de que puedan suscribir acciones para la constitución de las sociedades de economía mixta a cuenta de sus beneficios sociales, lo que significa que en vez de cobrar sus beneficios sociales en dinero efectivo tienen la alternativa de convertir ese dinero en acciones en las sociedades de economía mixta a constituirse con los aportes de los activos de las empresas públicas en las que trabajan, de manera que se conviertan en accionistas de las nuevas sociedades de economía mixta como aporte privado frente al aporte estatal.

La primera norma, es parte de una Ley que, según la doctrina constitucional, se conoce como la Ley de autorizaciones, la que es entendida como el beneplácito Legislativo para que el Ejecutivo ejerza una función propia dentro de su ámbito de competencia asignada por la Constitución, cual es la función administrativa; pues a través de esa Ley el Legislativo, en ejercicio de su potestad de control que le reconoce la Constitución, otorga una autorización al Ejecutivo para que pueda proceder a la enajenación de los bienes del Estado. Esa autorización tiene su fundamento en la norma prevista por el art. 59.7ª de la Constitución, por cuyo mandato es atribución del órgano Legislativo “autorizar la enajenación de bienes nacionales, departamentales, municipales, universitarios y de todos los que sean de dominio público”; asimismo tiene su fundamento en el principio de coordinación e interrelación de funciones, de los frenos y contrapesos, que como parte constitutiva del principio de la separación de funciones están consagrados por la propia Constitución. De lo referido se concluye que la potestad de otorgar la autorización para la enajenación de bienes nacionales corresponde al órgano Legislativo, en cambio el ejercicio mismo de la actividad contractual, es decir, el acto de enajenación mediante la celebración del contrato respectivo, es una facultad privativa del órgano Ejecutivo.

Ahora bien, en la disposición legal impugnada, mediante la primera norma el órgano Legislativo autoriza al Ejecutivo aportar los activos y/o derechos de las empresas públicas para la conformación de nuevas sociedades de economía mixta, con ello no se contradice las normas previstas por el art. 2 de la Constitución, las que, como se tiene referido en el Fundamento Jurídico III.3.1. de esta Sentencia, consagran el principio fundamental de la soberanía popular, constituyen los órganos a través de los cuales se ejerce el poder del Estado y consagran el principio de la separación de funciones como base esencial del régimen político imperante en el país; pues al haber otorgado la autorización al órgano Ejecutivo para que proceda a aportar los activos y/o derechos de las empresas públicas, para la integración del capital pagado en la constitución de nuevas sociedades de economía mixta, no ha desconocido ninguno de los principios fundamentales consagrados, menos ha desconocido la constitución u organización de ninguno de los órganos de poder. De otro lado, la norma que otorga al órgano Ejecutivo la potestad de proponer a los trabajadores de las empresas estatales suscribir acciones para la constitución de la respectiva sociedad de economía mixta, hasta el monto de sus beneficios sociales, tampoco ha desconocido ninguno de los principios fundamentales consagrados por el art. 2 de la Ley Fundamental.

Contrastada la disposición legal contenida en el Artículo Primero de la LC impugnada con las normas previstas en los arts. 30 y 69 de la Constitución, este Tribunal llega a la firme convicción que no existe contradicción alguna, toda vez que la autorización concedida por el Legislativo al Ejecutivo, en el marco de sus atribuciones previstas por el art. 59.7ª de la Constitución, de ninguna manera constituye una delegación de sus funciones o atribuciones que le confiere la Ley Fundamental del Estado, como erradamente consideran y afirman los recurrentes.

En efecto, conforme se tiene referido en el Fundamento Jurídico III.3.2 de esta Sentencia, el art. 30 de la Constitución prevé normas que establecen obligaciones negativas para los órganos de poder del Estado prohibiendo que deleguen las facultades y potestades que les confiere la Ley Fundamental del Estado, así como el de que los órganos Legislativo y Judicial otorguen facultades extraordinarias al Ejecutivo; en cambio la disposición legal impugnada (Artículo Primero de la LC) autoriza al Poder Ejecutivo realizar aportes con los activos y derechos de las empresas estatales para la integración del capital pagado en la constitución de nuevas sociedades de economía mixta; esa autorización expedida en ejercicio de su atribución constitucional, de ninguna manera puede ser interpretada como una delegación de funciones u otorgación de facultades extraordinarias del Legislativo hacia el Ejecutivo, toda vez que la disposición de los bienes del Estado sujetos al régimen jurídico privado (por la vía de aportación a la conformación de nuevas sociedades de economía mixta, como sucedió en el caso de la Ley analizada o la enajenación) es una tarea esencialmente administrativa que no forma parte de las funciones y atribuciones del órgano Legislativo, al contrario forma parte de las potestades administrativas del Ejecutivo, cuyo ejercicio está condicionado a que el Legislativo autorice expresamente mediante Ley de la República, lo que aconteció con la disposición legal impugnada.

Respecto a la norma prevista por el art. 60 de la Constitución, como se ha referido en el Fundamento Jurídico III.3.3, establece una obligación negativa para el Congreso Nacional prohibiendo a esta instancia legislativa el delegar las atribuciones que tiene reconocidas por la Constitución; en el caso de la disposición legal impugnada no constituye ninguna delegación de atribuciones, ya que la celebración de contratos de transferencia o enajenación de bienes nacionales no forma parte de las atribuciones de esa instancia legislativa previstas por el art. 68 de la Constitución.

Con relación a la supuesta infracción de las normas previstas por el art. 115 de la Constitución, corresponde señalar que efectuado el juicio de constitucionalidad de la disposición legal impugnada, este Tribunal no encuentra tal contradicción, toda vez que el art. 115 de la Ley Fundamental prevé normas que regulan los efectos de la declaración del estado de sitio, como medida excepcional, prohibiendo la otorgación de facultades extraordinarias, durante la vigencia de dicha medida, al órgano Ejecutivo; en cambio la disposición legal impugnada no fue adoptada durante la vigencia del estado de sitio, no está referida a la aplicación de medidas por parte del Ejecutivo durante la vigencia de dicha medida y, finalmente, el Legislativo no ha conferido facultad extraordinaria alguna, sino que ha concedido una autorización legislativa en el marco de la atribución prevista por el art. 59.7ª de la Constitución.

Respecto a la denuncia de la supuesta infracción de la norma prevista por el art. 137 de la Constitución por la disposición legal impugnada, este Tribunal Constitucional concluye que no existe la infracción denunciada por las siguientes razones de orden jurídico constitucional: a) la disposición legal impugnada no dispone enajenación, afectación, intervención o embargo de bien alguno que forme parte del patrimonio de la Nación a los que hace referencia el art. 137 de la Constitución, por lo mismo no afecta la inviolabilidad o intangibilidad de los referidos del patrimonio de la Nación; b) la disposición legal impugnada objeto de estudio, como se tiene referido en forma reiterada, autoriza al órgano Ejecutivo aportar los activos y/o derechos de las empresas públicas para la integración del capital pagado en la constitución de nuevas sociedades de economía mixta; las empresas públicas a que hace referencia la disposición legal son Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL), Empresa Nacional de Ferrocarriles (ENFE) y Empresa Metalúrgica Vinto (EMV), así se infiere de la norma prevista por el art. 2 de la LC; c) ninguna de las empresas públicas referidas, que son objeto de la Ley impugnada, constituyen bienes inviolables, inalienables e imprescriptibles en los términos referidos por los arts. 137, 138 y 139 de la Ley Fundamental, pues son bienes del Estado sujetos al régimen jurídico privado (bienes dominicales según la doctrina), es decir, son bienes transferibles según los mecanismos y procedimientos previstos por la Constitución y las leyes. En efecto, de la revisión de la documentación contable (Balances, inventarios y estados de resultados) en los archivos de la Unidad de Capitalización y los remitidos a conocimiento de este Tribunal por requerimiento del Magistrado Relator, se establece que los activos de las empresas públicas que fueron objeto de la capitalización realizada en aplicación de la Ley impugnada, no estuvieron constituidos por los bienes descritos en los arts. 138 y 139 de la Constitución, es decir, no estuvieron constituidos por los grupos mineros nacionalizados y los yacimientos de hidrocarburos no formaban parte de los activos de las mencionadas empresas públicas.

Empero, tomando en cuenta el objeto perseguido por las empresas públicas, cuyos activos fueron aportados para la integración del capital pagado en la constitución de nuevas sociedades de economía mixta, que en el caso de YPFB fue la exploración, explotación y comercialización de hidrocarburos, este Tribunal considera que la autorización legislativa concedida por el órgano Legislativo al Ejecutivo mediante la Ley impugnada en general y la disposición legal objeto del presente juicio de constitucionalidad, es decir, el Artículo Primero de la LC, se limita estrictamente a la aportación de los activos de las empresas públicas referidas para la integración del capital pagado en la constitución de nuevas sociedades de economía mixta, en principio, y la enajenación de las acciones estatales en las nuevas sociedades de economía mixta constituidas en ese proceso, mediante la transferencia a favor de los bolivianos y bolivianas residentes en el país y que al 31 de diciembre de 1995 hubiesen alcanzado la mayoridad (art. 6 de la Ley) luego de la capitalización; de manera que debe entenderse que de ninguna manera constituye una autorización para la celebración de contratos de explotación de riquezas nacionales, entre ellas los recursos hidrocarburíferos. En efecto, de una interpretación de la disposición legal impugnada, desde y conforme a la Constitución, se concluye que la autorización concedida por el órgano Legislativo al Ejecutivo, a través de los arts. 1 y 6 de la Ley impugnada, se inscribe en el marco de las funciones de control y fiscalización del Legislativo y específicamente en la atribución prevista por el art. 59.7ª de la CPE, simplemente para la aportación de los activos de las empresas públicas a la conformación de sociedades de economía mixta, en principio, y la enajenación de las acciones del Estado en esas nuevas sociedades de economía mixta, al final. En consecuencia, se entiende que si las nuevas sociedades de economía mixta, constituidas en ejecución de la Ley impugnada, tienen por objeto de su actividad empresarial la explotación de riquezas nacionales, y más propiamente de exploración, explotación y comercialización de recursos hidrocarburíferos tendrán que ajustarse a las normas previstas por el art. 139 de la Constitución por cuyo mandato “los yacimientos de hidrocarburos, cualquiera sea el estado en que se encuentren o la forma en que se presenten, son de dominio directo, inalienable e imprescriptible del Estado. Ninguna concesión o contrato podrá conferir la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos. La exploración, explotación, comercialización y transporte de los hidrocarburos y sus derivados corresponden al Estado. Este derecho lo ejercerá mediante entidades autárquicas, o a través de concesiones y contratos por tiempo limitado, a sociedades mixtas de operación conjunta o a personas privadas, conforme a Ley”; dentro de ese marco normativo, las nuevas sociedades de economía mixta, si pretenden desarrollar la actividad de explorar, explotar o comercializar los hidrocarburos, deberán cumplir con los requisitos, condiciones y exigencias previstas por las normas constitucionales citadas, así como las normas previstas en la Ley para obtener la concesión, y para la suscripción de los respectivos contratos de concesión por parte del Estado, el órgano Ejecutivo deberá o debió haber recabado la respectiva autorización y consiguiente aprobación de los contratos por el órgano Legislativo, conforme a lo previsto por el art. 59.5ª de la Constitución. Al respecto, cabe mencionar que la propia Ley impugnada, en su Artículo Undécimo, ha previsto lo siguiente: “Los recursos naturales Hidrocarburíferos quedan sujetos a lo dispuesto por el artículo 139 de la Constitución Política del Estado, toda vez que los mismos constituyen dominio directo del Estado y son inalienables e imprescriptibles”.

Con relación a la denuncia de infracción del art. 162 de la Ley Fundamental, que en criterio de los recurrentes habría sido vulnerado por el segundo párrafo del Artículo Primero de la Ley impugnada, efectuado el juicio de constitucionalidad, este Tribunal no encuentra que la infracción sea evidente, ello por las siguientes razones de orden jurídico constitucional: a) la norma prevista por el art. 162.II de la Constitución instituye una garantía para la protección de los derechos sociales de los trabajadores frente a los empleadores, estableciendo la irrenunciabilidad de los derechos y beneficios sociales reconocidos a su favor por la Ley Fundamental y las leyes, tomando en cuenta la situación vulnerable en que se encuentran éstos frente a los empleadores o patronos, de manera que no por la necesidad de trabajo y empleo que tengan los trabajadores puedan aceptar condiciones de trabajo fuera del marco contemplado en el ordenamiento jurídico, es decir, la irrenunciabilidad viene a ser una forma de protección de los derechos y beneficios de los trabajadores frente a posibles abusos de la parte patronal, por ello la norma constitucional declara la nulidad de pleno derecho de toda convención contraria a esa garantía; b) mediante la norma impugnada, el Legislativo instruye al órgano Ejecutivo que formule una propuesta a los trabajadores bolivianos de cada una de las empresas estatales la alternativa de que puedan suscribir acciones para la constitución de las sociedades de economía mixta a cuenta de sus beneficios sociales, lo que significa que en vez de cobrar sus beneficios sociales en dinero efectivo tienen la alternativa de convertir ese dinero en acciones en las sociedades de economía mixta a constituirse con los aportes de los activos de las empresas estatales en las que trabajan, de manera que se conviertan en accionistas de las nuevas sociedades de economía mixta como aporte privado frente al aporte estatal; c) la norma prevista en el segundo párrafo del Artículo Primero de la Ley impugnada, no vulnera la disposición constitucional prevista por el art. 162, porque no establece una obligación de renuncia de los beneficios sociales de los trabajadores de las empresas públicas, sino, al contrario, constituye una mera propuesta para que cada uno de ellos decida -si estima pertinente y conveniente a sus intereses- suscribir las acciones para la constitución de la respectiva sociedad de economía mixta, de ese modo no se impuso a ningún trabajador como obligación la merituada suscripción; es más en caso de tomar la decisión de suscribir las acciones no estarán perdiendo sus beneficios sociales, sino que estarán realizando una inversión en las acciones de la sociedad de economía mixta, pues las acciones suscritas serán de su propiedad al haber sido pagadas con los recursos provenientes de sus beneficios sociales; d) el acto de que el trabajador, de manera voluntaria, decida suscribir las acciones y pagarlas con sus beneficios sociales no puede ser calificado, como pretenden los recurrentes, como una renuncia al cobro de sus beneficios sociales, porque no deja de cobrarlos, al contrario los hace efectivos mediante una operación de compensación, por lo tanto tampoco puede ser calificada la acción del órgano Ejecutivo, al realizar la oferta o proposición, como una acto orientado a despojarle al trabajador de sus derechos o beneficios sociales; y e) siendo una opción y no imposición, indudablemente que cada trabajador tiene la absoluta libertad de decisión. En consecuencia, no existe ninguna infracción de la norma prevista por el art. 162 de la Constitución.

Respecto a la supuesta infracción del art. 228 de la Constitución por la disposición legal impugnada objeto de estudio, corresponde señalar que ello no es evidente, por cuanto de manera alguna desconoce el principio de la supremacía constitucional, ni el principio de la jerarquía normativa que son proclamados por dicha norma constitucional. En efecto, la disposición legal enjuiciada al otorgar la autorización tantas veces referida no desconoce ninguna norma constitucional, por lo mismo no se contrapone a la Constitución, al contrario se encuadra en el principio de la separación de funciones que tiene como uno de sus elementos constitutivos el sistema de los controles recíprocos o interórganos, dentro del cual el órgano legislativo ejerce un control y fiscalización a los actos administrativos del Ejecutivo, concediendo, entre otros, autorizaciones para la enajenación de bienes nacionales, autorización que será emitida, se entiende, previa verificación del cumplimiento de los requisitos y condiciones previstas por la Ley.

Finalmente, con relación a la denuncia de infracción de la norma prevista por el art. 229 de la Constitución la que, como se tiene referido en el Fundamento Jurídico III.3.8, establece una garantía normativa para el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas constituyendo una obligación negativa para el Estado, el de no anular el núcleo esencial de los derechos fundamentales; la disposición legal impugnada no limita, menos elimina, derecho fundamental de persona alguna, por lo mismo no contradice dicha disposición constitucional.

III.4.2. El Artículo Segundo de la Ley de capitalización

La disposición legal impugnada consigna dos normas: a) autoriza y aprueba los acuerdos requeridos para la conversión en sociedades de economía mixta de las empresas estatales enumeradas (YPFB, ENDE, ENTEL, ENFE, y EMV) para que con su patrimonio expresado en valor libros el Estado aporte a la constitución de las nuevas sociedades de economía mixta, como capital pagado; y b) define la constitución del domicilio de las nuevas sociedades de economía mixta en el territorio de la República de Bolivia.

Sometido a juicio de constitucionalidad las referidas normas de la disposición legal impugnada, en contraste con las normas de la Constitución que, a criterio de los recurrentes, habrían sido infringidas, este Tribunal concluye que no existe contradicción alguna, por lo mismo la disposición legal impugnada no infringe las normas constitucionales previstas por los arts. 2, 30, 69, 115, 162, 228 y 229 de la Ley Fundamental. La conclusión de este Tribunal tiene su fundamento en lo siguiente: a) la constitución de una sociedad de economía mixta, por mandato expreso del art. 428 del Ccom requiere de la manifestación de la voluntad del Estado, ese acto de manifestación es carácter administrativo, por lo tanto forma parte de la potestad administrativa del órgano Ejecutivo; empero, para que esa manifestación se haga efectiva el órgano Legislativo, en el marco de su potestad de control y fiscalización que le asignó el Constituyente, ha concedido la respectiva autorización y expresado su aprobación; b) esa autorización no puede ser considerada como un acto de delegación de atribuciones y otorgación de facultades extraordinarias, prohibidas por las normas previstas por los arts. 30, 69 y 115 de la Constitución, tampoco se puede calificar como un desconocimiento del principio de la soberanía popular o de la separación de funciones consagrados por el art. 2 de la Ley Fundamental, por cuanto la manifestación de la voluntad del Estado para la constitución de una sociedad de economía mixta es potestad administrativa del órgano Ejecutivo, pues no le compete al Legislativo desarrollar o ejecutar la labor de materializar la conversión de una empresa estatal en una sociedad de economía mixta, esa labor es potestad administrativa del Ejecutivo; empero, para ello se requiere de una autorización legislativa concedida en el marco de la norma prevista por el art. 59.7° de la Ley Fundamental, por cuanto al realizarse la conversión el Estado aporta los activos de la empresa estatal como capital pagado para la constitución de la nueva sociedad de economía mixta. En consecuencia, no existe acto alguno de delegación de funciones u otorgación de facultades extraordinarias del órgano Legislativo al Ejecutivo, por lo mismo no existe infracción alguna de las normas constitucionales referidas por la disposición legal impugnada; c) conforme se ha señalado en el Fundamento Jurídico III.4.1 de esta Sentencia, los activos de las empresas públicas referidas en la ley impugnada, no forman parte de los bienes del patrimonio de la Nación a los que hace referencia el art. 137 de la Constitución, por lo mismo no existe infracción alguna de las normas previstas por ésta disposición constitucional, conforme se tiene ya ampliamente fundamentado en el Fundamento Jurídico III.4.1, los que son aplicables al juicio de constitucionalidad que se desarrolla respecto a las normas previstas por el art. 2 de la Ley impugnada; d) la disposición legal enjuiciada no establece norma alguna que obligue a los trabajadores de las empresas públicas sometidas al proceso de conversión a renunciar a sus derechos o beneficios sociales, menos les priva de ese derecho social ni tiende a burlar su efectivo pago; por lo mismo, la disposición legal impugnada no infringe de manera alguna las normas previstas por el art. 162 de la Ley Fundamental del Estado; y e) finalmente, la disposición legal enjuiciada, emitida en el marco de la competencia asignada al Legislativo por el art. 59.7° de la Constitución al Legislativo, no desconoce de manera alguna los principios de supremacía constitucional ni de la jerarquía normativa consagrados por el art. 228 de la Constitución, al contrario se sujeta a los mandatos constitucionales del principio de la separación de funciones y la coordinación entre los órganos del poder público, así como del sistema de controles interórganos o recíprocos; tampoco elimina derecho fundamental de persona alguna, por lo mismo no desconoce la garantía constitucional normativa prevista por el art. 229 de la Ley Fundamental del Estado.

III.4.3. Los Artículos Tercero, Cuarto y Quinto de la Ley de capitalización

Las disposiciones legales previstas por los Artículos Tercero, Cuarto y Quinto de la Ley impugnada, cuyos textos han sido transcritos en la parte conclusiva de esta Sentencia, consignan normas que regulan el proceso de capitalización de las nuevas sociedades de economía mixta constituidas con la intervención del Estado a través de la aportación de los activos de las empresas públicas referidas en la Ley.

En ese orden de cosas, el Articulo Tercero de la LC impugnada contiene una norma de remisión reglamentaria, a través de la cual el órgano Legislativo remite la regulación del proceso de capitalización al Decreto Supremo que deberá ser expedido por el órgano Ejecutivo en el marco de su potestad reglamentaria prevista por el art. 96.1ª de la Constitución; se entiende que la decisión del Legislativo expresada en la disposición legal impugnada tiene su fundamento en el hecho de que el proceso de capitalización, consistente en el incremento del capital social de las sociedades de economía mixta mediante la aportación de capital por personas o empresas privadas, es una tarea esencialmente administrativa y no legislativa. En consecuencia, esa decisión legislativa no puede calificarse como un acto de delegación de funciones o competencias, menos como un acto de concesión de facultades extraordinarias del órgano Legislativo al Ejecutivo, porque el dirigir y ejecutar un proceso de incremento del capital social de las sociedades de economía mixta y la consiguiente suscripción de contratos, no es potestad ni atribución del órgano Legislativo, por lo que no existe infracción alguna de las normas previstas por los arts. 2, 30, 69 y 115 de la Constitución por la disposición legal impugnada.

El Artículo Cuarto de la Ley impugnada consigna normas que regulan el proceso de capitalización de las sociedades de economía mixta constituidas con los aportes de los activos de las empresas estatales referidas en la Ley impugnada. Efectuado el juicio de constitucionalidad contrastando las normas impugnadas con las de la Constitución señaladas como infringidas por los recurrentes, no se advierte contradicción alguna con las normas constitucionales previstas por los arts. 2, 30, 69 y 115 de la Ley Fundamental del Estado, por cuanto el fijar las reglas para la ejecución del proceso de capitalización no constituye delegación de ninguna atribución del órgano Legislativo o de otro órgano de poder a favor del Ejecutivo, pues ninguna de las tareas a ejecutarse en el proceso de capitalización forman parte de las atribuciones o funciones legislativas, al contrario son parte de las potestades administrativas del Ejecutivo.

Con relación al Artículo Quinto de la Ley impugnada cabe señalar que al disponer que el Estado, propietario de las empresas a capitalizarse, asumirá mediante Decreto Supremo los pasivos de éstas, total o parcialmente, tampoco contradice las normas previstas por los arts. 2, 30, 69 y 115 de la Constitución, por cuanto a través de dicha norma no se ha producido ningún desconocimiento de los principios fundamentales de la soberanía popular y de la separación de funciones, tampoco se ha efectuado una delegación de funciones o atribuciones de órgano de poder alguno a favor del Ejecutivo.

Por lo demás, las disposiciones legales enjuiciadas no contradicen la norma prevista por el art. 137 de la Constitución, por cuanto no afectan el carácter inviolable e intangible de bienes que formen parte del patrimonio de la Nación, pues como se tiene referido en el Fundamento Jurídico III.4.1 de esta Sentencia, los activos de las empresas públicas que fueron aportadas para la constitución de nuevas sociedades de economía mixta, que luego fueron capitalizadas, no están constituidos por bienes declarados como patrimonio de la Nación en el marco de las normas previstas por los arts. 138 y 139 de la Ley Fundamental del Estado.

Finalmente, conforme a los fundamentos ya expuestos en los puntos anteriores, las disposiciones legales impugnadas no contradicen, menos infringen las normas previstas por los arts. 162, 228 y 229 de la Constitución, por cuanto no privan a los trabajadores de las empresas públicas objeto de la conversión en sociedades de economía mixta y luego capitalizadas de cobrar sus beneficios sociales; de otro lado tampoco desconocen el principio fundamental de la supremacía constitucional ni el principio de la jerarquía normativa, pues no se contraponen a ninguna norma de la constitución ni a otra norma de superior jerarquía; finalmente no eliminan el núcleo esencial de los derechos fundamentales de las personas.

III.4.4. El Artículo Sexto de la Ley de capitalización

El Artículo Sexto de la Ley impugnada autoriza la enajenación de las acciones que tiene el Estado en las nuevas sociedades de economía mixta capitalizadas mediante una transferencia, a título gratuito y exento de impuesto, a favor de los bolivianos y boliviana que residentes en el país y que al 31 de diciembre de 1995 hubiesen alcanzado la mayoridad. La referida norma tiene su base de sustentación en el art. 59.7ª de la Constitución que establece como atribución del órgano Legislativo el autorizar la enajenación de bienes nacionales, entre otros, es una atribución que, como se dijo, se inscribe en el ámbito de la potestad de control y fiscalización del órgano Legislativo. La concesión de esa autorización, siendo un ejercicio de una atribución constitucional, no puede ser calificada como un acto de delegación de funciones o concesión de facultades extraordinarias al órgano Ejecutivo, por lo mismo, este Tribunal, reiterando los fundamentos jurídicos ya expuestos en el Fundamento Jurídico III.4.1 de esta sentencia, concluye que la disposición legal impugnada no contradice en absoluto las normas previstas por los arts. 2, 30, 69 y 115, como erróneamente afirman los recurrentes.

Con relación a la supuesta infracción de las normas previstas por los arts. 137, 162, 228 y 229 de la Constitución denunciada por los recurrentes, con relación al Artículo Quinto de la LC impugnada, se reiteran los fundamentos jurídico – constitucionales ya expuestos en los puntos anteriores de esta Sentencia, por lo mismo Este Tribunal Constitucional concluye que no existe contradicción alguna entre la disposición legal enjuiciada y las normas constitucionales referidas.

III.4.5. El Artículo Séptimo de la Ley de capitalización

Finalmente, respecto al Artículo Séptimo de la Ley cuestionada, corresponde señalar que consigna una norma de remisión reglamentaria, a través de la cual el órgano Legislativo remite la regulación del proceso de transferencia de las acciones estatales en las sociedades de economía mixta capitalizadas y los consiguientes efectos de esa transferencia a favor de los beneficiarios; dicha remisión tiene su fundamento en la norma prevista por el art. 96.1ª de la Constitución, que atribuye al órgano Ejecutivo la potestad reglamentaria; reiterando lo referido en el Fundamento Jurídico III.4.3 de esta Sentencia, este Tribunal considera que dicha remisión no constituye de manera alguna un acto de delegación de funciones y concesión de facultades extraordinarias del órgano Legislativo al Ejecutivo, por lo mismo, la disposición legal impugnada no es contraria a las normas previstas por los arts. 2, 30, 69 y 115 de la Ley Fundamental del Estado.

De otro lado, reiterando los fundamentos precedentemente expuestos, se concluye que el Artículo Séptimo de la LC no infringe las normas previstas por los arts. 137, 162, 228 y 229 de la Constitución.

De los fundamentos expuestos, se concluye que la Ley de capitalización no contradice ni infringe a las normas previstas por la Constitución que fueron identificadas como infringidas por los recurrentes.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 120.1ª de la CPE, 7 inc. 1), 54 y ss. de la LTC, declara:

1° La CONSTITUCIONALIDAD de los Artículos Segundo, Tercero, Cuarto, Quinto, Sexto y Séptimo de la LC.

2° La CONSTITUCIONALIDAD del Artículo Primero de la Ley 1544 de Capitalización, en los términos interpretativos establecidos en el Fundamento Jurídico III.4.1, décimo párrafo de los fundamentos jurídicos de esta Sentencia.

3° La declaración de constitucionalidad dispuesta en esta sentencia tiene los efectos previstos por el art. 58.V de la LTC.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.


Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera
PRESIDENTE

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
DECANA


Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADO

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
MAGISTRADA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO